IV SA/Wa 1703/09

Dnia 20 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2008 r, którym zwrócił wniosek J. L. z dnia 12 listopada 2007 r. dotyczący przyznania, w trybie art. 160 kpa, odszkodowania za poniesiona szkodę w wysokości 7,305,619 złotych wynikającą z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1951 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w R. z dnia [...] września 1950 r. stwierdzającego, iż nieruchomość ziemska objęta Iwh [...],[...],[...],[...] i [...] ks. gr. at. A. o pow. [...] ha wraz z budynkami cegielni, młyna, mieszkalnymi i gospodarczymi, stanowiąca własność A. M., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r, o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister podniósł, iż art. 160 kpa został uchylony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 160, poz. 1692). Wobec tego do zdarzeń prawnych powstałych po dniu wejścia w życie w/w ustawy tj. po dniu 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 kpa. Skoro więc decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwarzająca podstawę prawną do roszczenia odszkodowawczego została wydana po 1 września 2004 r. tj. w dniu 28 listopada 2006 r., to tym samym w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 160 kpa. W tej sytuacji Minister, jako właściwy do rozpoznania wniosku J. L. wskazał sąd powszechny, a podanie skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił J.L. stosownie do art. 66 § 3 kpa, J. L. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] października 2008 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 66 § 3 kpa oraz art. 160 kpa w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez przyjęcie, iż w sprawie odszkodowania właściwy jest sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, iż administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych obowiązuje nadal dla dochodzenia roszczeń w związku ze szkodą spowodowaną wydaniem decyzji, jeśli szkoda wiąże się z wyeliminowanymi z obrotu prawnego decyzjami wydanymi przed dokonaną nowelizacją. Wniosek skarżącego z dnia 12 listopada 2007 r. dotyczy roszczeń odszkodowawczych wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji zapadłych przed 1 września 2004 r., z zatem właściwym do jego rozpoznania jest organ administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2010 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w skardze odnośnie interpretacji art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje,* Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] października 2008 r. odpowiadają prawu. Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem jest ocena, według jakich przepisów, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznaniu roszczenie skarżącego o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji stanowił art. 160 kpa. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 kpa było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa z 17 czerwca 2004r. nadała nowe brzmienie art. 417 k, c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417\ i 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 kpa, muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc de facto materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 69/2006 Lex nr 291369). Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one bowiem przyjęcie, iż zdarzeniem, o jakim mowa w tym przepisie, są nierozerwalnie ze sobą związane działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1951r. oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w R. z dnia [...] września 1950 r. Jednak do czasu stwierdzenia nieważności w/w decyzji, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia przez skarżącego z roszczeniem odszkodowawczym. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 kpa do rozpatrzenia wniosku skarżącego o odszkodowanie jest zatem ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r., stwierdzająca nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1951 r. i z dnia [...] września 1950 r. Decyzja ta wydana została po 1 września 2004r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącego odszkodowania na podstawie w art. 160 kpa nie jest możliwe przed organem administracji publicznej. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej odnośnie interpretacji art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Wątpliwości interpretacyjne wskazanych przepisów zostały rozwiane uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. III CZP 101/08. Taki podgląd jest również wyrażany obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Najwyższego (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. I OSK 1388/08, wyrok NSA z 17 lipca 2009 r. I OSK 1013/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 106/09). Z tych względów zasadnie zwrócono skarżącemu na zasadzie art. 66 § 3 kpa podanie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono po dniu 1 września 2004 r. Do rozpoznania tego żądania właściwy jest bowiem sąd powszechny. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku