IV SA/Wa 1704/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. B. i I. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Naczelnik Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r., wydaną na podstawie art. 59 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) przejął na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne gospodarstwo rolne J. B., położone we wsi C. , gm. W., składające się z działek oznaczonych numerami [...], [...], [...] oraz udziału w wysokości ¼ części w działkach oznaczonych numerami [...] i [...]. Decyzją tą orzeczono również, że z przekazania podlega wyłączeniu udział w działkach oznaczonym numerami [...] i [...] o powierzchni 0,19 ha, na których znajdują się budynki mieszkalne, inwentarskie i gospodarcze, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. W decyzji tej stwierdzono również, że dotychczasowy właściciel J. B. i jego żona J. B. mają prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu o pow. 0,30 ha, tj. części działek nr [...]i [...] o pow. 0,19 ha oraz części działki oznaczonej nr 140 o pow. 0,11 ha. I. B., jako pełnomocnik J. B. wnioskiem z dnia 26 marca 1994 r. wystąpiła o zmianę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1988 r., w części dotyczącej określenia udziału J. B. podlegającego wyłączeniu spod przekazania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. uwzględnił wniosek. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, na skutek rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...] lutego 1995 r., wskazując na konieczność rozstrzygnięcia jedynie w zakresie wniosku, który dotyczył szczegółowego określenia udziału J. B. w działkach nr [...] i nr [...] wyłączonego spod przekazania na rzecz Skarbu Państwa. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1996 r., wydaną na podstawie art. 155 kpa, zmienił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1988 r. określając, że z przekazania podlega wyłączeniu ¼ część z udziału J. B. w działkach nr [...] i nr [...]. Na skutek odwołania Z. C. złożonego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1988 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Ustawa ta została uchylona z dniem 1 stycznia 1991 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (dz. U. Nr 7, poz. 24). Na podstawie art. 58 tej ustawy sprawy związane z przejmowaniem gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa na wniosek rolnika zostały przekazane Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Wobec powyższego, jak wskazał Minister, decyzja Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1988 r. nie może być zmieniona na podstawie art. 155 kpa. Przepis ten może być stosowany tylko przy niezmienionym stanie faktycznym oraz prawnym, a tymczasem stan prawny uległ zmianie, który ponadto spowodował, że wojewoda nie jest już organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. złożyły J. B. i I. B. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 155 kpa poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż nie może on być stosowany w sytuacji zmiany stanu prawnego, podczas gdy uchylenie bądź zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić w każdym czasie za zgodą stron, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżące wskazały również na naruszenie art. 6, 8, 12 19, 21 35, 36 107 §1 i 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd doszedł do przekonania, że skarga złożona w rozpatrywanej sprawie jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek doprowadzić do pełnego wyjaśnienia sprawy, w którym mieści się również ustalenie, czy odwołującemu przysługuje legitymacja strony w danym postępowaniu. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić wyłącznie wskutek wniesienia odwołania przez podmiot posiadający prawne umocowanie do dokonania tej czynności. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Decyzja organu pierwszej instancji, tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., wydana została na podstawie art. 155 kpa. Stosownie do art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 kpa i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 1995 r., III SA 27/95, LEX nr 26991; z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615). Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, Lex nr 320845). Decyzja administracyjna, której zmiana w trybie art. 155 kpa została dokonana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., to decyzja Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1988 r. Decyzja ta, wydana na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268), dotyczy przejęcia gospodarstwa rolnego J. B. na rzecz Skarbu Państwa. Stronami postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1988 r. byli: J. B. jako właściciel przejmowanego gospodarstwa rolnego oraz jego żona J. B., którzy na podstawie tej decyzji nabyli prawa do świadczeń emerytalnych. Postępowanie o zmianę, w trybie art. 155 kpa, decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1988 r. zostało wszczęte wnioskiem J. B. Zmiana tej decyzji dotyczy właściwego określenia, w ramach przysługującego J. B. udziału we współwłasności działek oznaczonych numerami nr [...] i nr [...] , takiej ułamkowej części tego udziału, która nie podlega przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zatem merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 1996 r., zamyka się w ramach udziału J. B. jaki przysługiwał mu we współwłasności działek oznaczonych numerami [...] i [...] . Zgodnie z art. 198 kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Z. C., który złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 1996 r., również jest współwłaścicielem działek oznaczonych numerami [...] i [...] . Jednakże rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 155 kpa, polegające na zmianie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1988 r., nie dotyczy udziału Z. C. w prawie współwłasności do w/w działek. Wskazuje to, iż odwołujący się ma jedynie interes formalny w sprawie, gdyż jako współwłaściciel nieruchomości jest zainteresowany jej rozstrzygnięciem, jednakże rozstrzygnięcie to nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie Sądu, organ niezasadnie uznał Z. C. za stronę postępowania, której stosownie do art. 127 § 1 kpa służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jeżeli odwołanie w sprawie wniósł podmiot nie mający przymiotu strony, to organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H.Beck 2006, s. 597). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował pogląd prawny, według którego "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5 VII 1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wyżej przedstawione stanowisko. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.