IV SA/Wa 1706/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] postanowieniem z [...] lutego 2010 r., wydanym na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy P., odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości W. w gminie P. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że projektowana inwestycja leży w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązują zakazy zawarte w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie obszarów chronionych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", które uniemożliwiają realizację zamierzenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i uzgodnił odmowny projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że: - w trakcie postępowania weszła w życie uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwana dalej "uchwałą", która wprowadziła na przedmiotowym obszarze w § 2 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki, rolnej, leśnej lub rybackiej; z uwagi na fakt, iż projektowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku letniskowego w pasie o szerokości 100 m od brzegu jeziora [...], nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od wyjątków określonych w powyższym przepisie; - nie istnieje również możliwość zastosowania określonych w § 2 ust. 6 uchwały (wcześniej - w § 3 ust. 3 rozporządzenia) odstępstw od zakazu określonego w jej § 2 ust. 1 pkt 8; zgodnie z § 2 ust. 6 uchwały zakaz ten nie dotyczy m. in.: - terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej w planie miejscowym strefie zakazu zabudowy znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać nowo planowane obiekty, - przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej w planie miejscowym strefie zakazu zabudowy znajduje się zespół istniejącej zabudowy, do którego będą przylegać nowo planowane obiekty; zastosowanie powyższych odstępstw od zakazu zabudowy nie jest możliwe, gdyż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 429/12, oddalił skargę Inwestora (J. K.). W uzasadnieniu wyroku wskazano, że: - organy trafnie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy w strefie o szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, - treść obowiązujących w tym zakresie aktów normatywnych (rozporządzenia i uchwały) jest tożsama i jednoznaczna oraz uniemożliwia lokalizację przedmiotowej inwestycji w odległości około 70 metrów od brzegu jeziora [...]; obszar ten nie został objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie mają do niego zastosowania odstępstwa przewidziane w uchwale; zasadnie więc organ odwoławczy uzgodnił pozytywnie projekt decyzji odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lutego 2012 r. uchylił wyrok Sądu I. instancji, jak również zaskarżone postanowienie organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że: - WSA błędnie przyjął, iż treść rozporządzenia i obecnie obowiązującej uchwały w zakresie objętym przedmiotem postępowania pozostaje tożsama, ponieważ: - w rozporządzeniu, obowiązującym w trakcie podejmowania postanowienia przez organ pierwszej instancji, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis § 3 ust. 3 brzmiał: "zakaz (...) nie dotyczy (...) terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełnić, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty"; zatem unormowanie to łączyło wyłączenie zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy obowiązywały już postanowienia uchwały, a przepis § 2 ust. 6 stanowiący podstawę prawną podejmowanego postanowienia brzmiał: "zakaz (...) nie dotyczy (...) terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełnić, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty"; w zestawieniu z wcześniejszym unormowaniem różnica sprowadza się do zamieszczenia w nim spójnika "lub", co w istotny sposób zmienia jego treść, ponieważ wprowadza do niego dwie równoprawne przesłanki uprawniające do odstąpienia od zakazów sformułowanych w § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały; oznacza to, że zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd pierwszej instancji, podejmując stosowne rozstrzygnięcia, dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego, ponieważ przy ich podejmowaniu całą swoją uwagę skupiły na tym, że obszar ten nie został objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast umknęła im niezbędność rozważenia występowania drugiej z przewidzianych w uchwale grupy przesłanek - przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełnić, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty; - w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy obowiązany będzie dokonać analizy przedłożonego projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w kontekście postanowień uchwały, w szczególności mając na uwadze wyodrębnione dwie przesłanki odstępstw przewidziane w jej § 2 ust. 6 od zakazu sformułowanego w § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i uzgodnił odmowny projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że: - w trakcie postępowania weszła w życie uchwała, która wprowadziła na przedmiotowym obszarze w § 2 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki, rolnej, leśnej lub rybackiej; z uwagi na fakt, iż projektowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku letniskowego w pasie o szerokości 100 m od brzegu jeziora [...], nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od wyjątków określonych w powyższym przepisie; - nie istnieje również możliwość zastosowania określonych w § 2 ust. 6 uchwały odstępstw od zakazu określonego w jej § 2 ust. 1 pkt 8; zgodnie z § 2 ust. 6 uchwały zakaz ten nie dotyczy m. in.: - terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie zakazu zabudowy (czyli 100 m od linii brzegu jeziora) znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać nowo planowane obiekty, - przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie zakazu zabudowy (czyli 100 m od linii brzegu jeziora) znajduje się zespół istniejącej zabudowy, do którego będą przylegać nowo planowane obiekty; zastosowanie pierwszego z powyższych odstępstw nie jest możliwe, gdyż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast drugiego i trzeciego - gdyż w wyznaczonej strefie zakazu zabudowy (czyli 100 m od linii brzegu jeziora) nie znajduje się żaden zespół istniejącej zabudowy (działki sąsiednie o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie są zabudowane), co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz z mapy zamieszczonej na stronie internetowej Geoportal. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Inwestor zarzucając naruszenie: - art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez naruszenie zasady praworządności i zaufania do organów administracji publicznej i nie dość wnikliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego; - art. 77 K.p.a. poprzez uchylenie się od zebrania i oceny wszystkich istotnych faktów i dowodów; - art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu udziału w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów; W uzasadnieniu skargi podniesiono, że: - organ powinien w szczególności przeanalizować sąsiednią zabudowę, aby ustalić, czy możliwe jest takie usytuowanie budynku, aby nie kolidował on ze strefą ochronną i był wkomponowany w istniejącą zabudowę rekreacyjną; w tym celu należało dopuścić dowód z opinii biegłego lub przynajmniej dowód z oględzin, a tymczasem organ odwołał się wyłącznie do strony internetowej Geoportal; - decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w zakresie realizacji inwestycji na sąsiedniej działce ew. o nr [...]; - organ nie odniósł się do okoliczności, czy możliwe jest takie usytuowanie budynku na działce Skarżącego, aby znalazł się on w odległości większej niż 100 m od linii brzegu jeziora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd rozpoznając ponownie sprawę, na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2012 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że w § 2 ust. 6 uchwały występuje odrębna grupa przesłanek odstępstw od zakazu zabudowy w strefie 100 m od linii brzegu jeziora, niezależna od uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na przypadkach budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie 100 m od linii brzegu jeziora znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełnić, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Nie oznacza to, aby NSA wskazał, że w strefie tej istnieje jakakolwiek zabudowa. Wskazał jedynie, że należy zbadać, czy planowana inwestycja wkomponuje się w już istniejącą zabudowę - pod warunkiem oczywiście, że ta ostatnia tam w ogóle istnieje, co powinien ustalić organ odwoławczy. W przypadku braku takowej, odstępstwo od zakazu zabudowy nie może być zastosowane. W związku z tym organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, obowiązany był do ustalenia, czy w strefie 100 m od brzegu linii jeziora istnieje na sąsiednich działkach zabudowa, a jeśli tak - czy planowana zabudowa w nią się wkomponowuje (uzupełnia bądź przylega do zespołu istniejącej zabudowy). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że z materiału sprawy nie wynika, aby znajdujące się w strefie 100 m od brzegu jeziora działki - a sąsiednie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości - były zabudowane (patrz: mapa stanowiąca załącznik nr 1 do projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy). Konstatację tą potwierdzają informacje znajdujące się na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl. Nawet na etapie postępowania sądowego Skarżący nie wskazał, jak - jego zdaniem - wygląda stan zagospodarowania (zabudowy) działek sąsiednich wobec jego nieruchomości ani też nie przedstawił na tą okoliczność żadnego dokumentu, który podważałby ustalenia organu. Wobec braku sporu co do stanu faktycznego na gruncie nie było potrzeby dokonywania dodatkowych czynności dowodowych (np. powołania dowodu z opinii biegłego lub dowodu z oględzin nieruchomości) na okoliczność istnienia zabudowy na sąsiednich w stosunku do przedmiotowej nieruchomości działkach, znajdujących się w strefie 100 m od brzegu linii jeziora. Brak zabudowy na tych działkach uniemożliwia zbadanie, czy planowana zabudowa wkomponuje się do otoczenia, a co za tym idzie - nie występuje odstępstwo od zakazu zabudowy na przedmiotowej działce. Skarżący podniósł, że wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w stosunku do działki ew. nr [...]. Należy jednak zaznaczyć, że działka ta nie jest w ogóle objęta zakazem zabudowy, ponieważ znajduje się poza strefą 100 m od brzegu linii jeziora (leży od niego w większej odległości niż 100 m), stąd nawet jeśli wydano co do niej taką decyzję, nie ma to żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób z kolei uznać, aby budowa na działce przyległej (Inwestora) mogła być określana mianem "uzupełnienia" istniejącej zabudowy. Ponadto, nowy budynek ma być zrealizowany jako wolnostojący, nie będzie więc również do niczego "przylegał" w znaczeniu tego słowa użytego w przepisie zakreślającym granice odstępstw od zakazu zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcia użyte w tego rodzaju regulacjach (stanowiące wyjątek) nie mogą być wykładane rozszerzająco. Wobec objęcia przedmiotowej działki ew. nr [...] zakazem zabudowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, w której jej części Inwestor planował usytuować domek letniskowy. Nie może mieć także znaczenia okoliczność, że działka skarżącego w ogóle może zostać zabudowana. Wynika to z jej lokalizacji w strefie objętej tego rodzaju zakazem. W związku z tym nie naruszono powołanych w skardze przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a.). Jeżeli zaś chodzi o naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych), to istotnie ono nastąpiło, lecz nie miało wpływu na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu oceniać należy bowiem z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona nie wskazała zaś, jakiej czynności by dokonała, gdyby została zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 K.p.a. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.