IV SA/Wa 1707/19

Warszawa, 17 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania oprawy ulicznej oddala skargę. IV SA/Wa 1707/19 UZASADNIENIE Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] maja 2019 r. po rozpatrzeniu zażalenia H. G. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania przez [...] S.A. Oddział w [...] oprawy ulicznej LED, zamontowanej przy ul. [...] w [...], z innej uzasadnionej przyczyny. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Pismem z [...] marca 2019 r. H. G., na podstawie art. 61 § 1 Kpa, złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie oddziaływania na nieruchomość, położoną przy ul. [...] w [...], fal radiowych zagrażających zdrowiu, emitowanych z oprawy ulicznej LED eksploatowanej przez [...] S.A. Oddział w [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 61 a § 1 Kpa, w zw. z art. 364 i art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przez [...] S.A. Oddział w [...] oprawy ulicznej LED zamontowanej przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest niemożliwe, gdyż postępowanie administracyjne w tego typu sprawie jest wszczynane z urzędu, a nie na wniosek interweniującego. Na wskazane powyżej rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska H. G. złożyła zażalenie. Wskazała m.in. że w jej ocenie postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wydane w zakresie sprzecznym z jej żądaniem zawartym w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Wniosek dotyczył wszczęcia postępowania w przedmiocie zagrożenia zdrowia wynikającego z działania instalacji oświetlenia lądowego stojącej przed jej nieruchomością położoną w [...], nie dotyczył całej instalacji oświetlenia lądowego przy ulicy, a jedynie słupa oświetleniowego, który jest położony bezpośrednio przy nieruchomości należącej do strony. Po przeprowadzeniu postępowania Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż zażalenie nie zasługuje na uwzględnienia, a postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r. Organ wyjaśnił, że ustawa Prawo ochrony środowiska w tytule VI, dziale III reguluje odpowiedzialność administracyjną w ochronie środowiska. Podmioty prawa, które czują się poszkodowane w związku z domniemywanym prowadzeniem działalności przez inne podmioty z naruszeniem ochrony środowiska nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Przesądza o tym okoliczność, że postępowanie takie może być wszczęte jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek zainteresowanej osoby czy podmiotu. Z kolei w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji naprawczej, stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot w stosunku, do którego, w wyniku wydania decyzji, mogą być nałożone określone obowiązki lub ewentualnie w wyniku umorzenia postępowania uznane zostanie, że aktualnie brak jest przesłanek dla nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 270/09). Organ przytoczył treść art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a k.p.a., a następnie wskazał, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 a § 1 Kpa ma charakter obligatoryjny. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 Kpa należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem organu z treści art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności z uwagi na pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życiu lub zdrowiu ludzi wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek. Osoby trzecie, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa z uwagi na brak interesu prawnego (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 270/09). Na marginesie organ wskazał, że przesłanką takiego postępowania jest uzasadnione przypuszczenie, że działalność podmiotu korzystającego ze środowiska spowoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Do wstrzymania prowadzonej działalności, nie wystarczy więc jakiekolwiek pogorszenie stanu środowiska, ale pogorszenie bardzo duże, kwalifikowane lub powodujące zagrożenie nie tylko zdrowia ale i życia ludzi. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska szeroki udział społeczeństwa przy realizacji przez organy administracji zadań w zakresie ochrony środowiska jest realizowany, poprzez zagwarantowany przepisami szczególnymi dostęp do informacji o środowisku oraz innych informacji publicznych, a także możliwość składania skarg i wniosków w trybie działu VIII Kpa. Regulacje w tym zakresie gwarantują zarówno możliwość faktycznego oddziaływania na praktykę działania administracji oraz reagowania na ewentualne nieprawidłowości, a jednocześnie zapewniają ochronę praw podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie zabezpieczenia. Ponadto interes indywidualny związany ze skutkami pewnych uciążliwości dla możliwości wykonywania określonych ustawowo chronionych praw podmiotowych może być skutecznie realizowany na drodze właściwej do egzekwowania roszczeń cywilnych, tj. przed sądami powszechnymi w oparciu o przepisy tytułu VI działu I ustawy Prawo ochrony środowiska lub właściwe regulacje ustawy Kodeks cywilny. Organ podkreślił, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 395/12). Na marginesie organ wskazał, że nie sposób wyprowadzić wniosku jakoby przedmiot wydanego postanowienia nie był tożsamy z przedmiotem wniosku z dnia [...] marca 2019 r. , gdyż słup oświetleniowy stanowi integralną część składową oprawy ulicznej LED, zamontowanej przy ul. [...] w [...]. H. G. wniosła skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie: a. art. 364 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie oraz brak wstrzymania użytkowania oprawy ulicznej LED w [...] przy ul. [...], podczas, gdy eksploatacja tej instalacji zagraża zdrowiu, b. art. 375 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez odmowę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania przez [...] S.A. Oddział w [...] oprawy ulicznej LED zamontowanej w [...] przy ul [...], 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a konkretnie: a. art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak należytego nadzoru nad prowadzonym postępowaniem, aby skarżąca nie poniosła szkody wobec nieznajomości prawa, b. art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz Główny Inspektor Ochrony Środowiska odmawiając wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wstrzymania użytkowania przez [...] S.A. Oddział w [...] instalacji oświetlenia LED w [...] przy ul. [...], c. art. 61 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes skarżącej w sprawie, d. art. 61a § 1 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, e. art. 75 i 76 kpa poprzez brak wszechstronnego zebrania i zbadania materiału dowodowego, w szczególności brak weryfikacji podnoszonych przez skarżącą okoliczności, f. art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego zebrania i zbadania materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wstrzymania przez [...] S.A. Oddział w [...] eksploatacji instalacji oświetlenia LED w [...] przy ul. [...], względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. W ocenie skarżącej postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż organ nie przedstawia żadnych dowodów, które potwierdzałyby, aby w jakikolwiek sposób zweryfikował okoliczności podnoszone przez nią w kierowanej do niego korespondencji. W szczególności brak jest jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby weryfikację przez organ wyników pomiarów, które zostały dokonane przez pracowników Urzędu Komunikacji Elektronicznej Delegatura w [...], a dotyczące oddziaływania fal radiowych na nieruchomość skarżącej. Ani przebieg pomiarów, ani również ich wynik nie został udostępniony skarżącej, zaś przebieg, a w szczególności zachowanie pracowników Delegatury Urzędu Komunikacji Elektronicznej w [...] wzbudził u skarżącej obawy dotyczące oddziaływania instalacji, a w zwłaszcza zamontowanego na słupie przekaźnika radiowego na jej nieruchomość, a co za tym idzie także na jej zdrowie. Złożony wniosek nie dotyczył całej ulicy [...] w [...], jak to zinterpretował organ, a jedynie słupa oświetleniowego, które jest położony bezpośrednio przy nieruchomości skarżącej. Odmowa wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, iż może być ono wszczęte wyłącznie na wniosek narusza prawnie chroniony interes skarżącej. Istotne jest również, iż interes skarżącej został naruszony także przez sam sposób prowadzenie postępowania administracyjnego, który to sposób narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W stanie faktycznym sprawy organ jako podstawę odmowy wszczęcie postępowania administracyjnego powołuje inne uzasadnione przyczyny, nie mniej jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy trudno uznać, aby inne uzasadnione przyczyny dawały podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oddziaływania eksploatacji instalacji położonej w [...] przy ul. [...] na środowisko. Organ posiada, a przynajmniej powinien posiadać materiał dowodowy w postaci wyników pomiarów przeprowadzonych przez pracowników delegatury Urzędu Komunikacji Elektronicznej w [...], które powinny stanowić podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania instalacji oświetlenia ledowego na środowisko oraz na zdrowie ludzi. Pomimo tej wiedzy organ nie wszczyna postępowania. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ nie przedstawia żadnych dowodów, które wskazywałaby na weryfikację stanowiska skarżącej w zakresie oddziaływania negatywnego instalacji. Sam fakt iż skarżącej przysługują inne prawne możliwości weryfikacji sposobu działania instalacji nie stanowi dostatecznej podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania administracyjnego. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., II OSK 1357/08, w której stwierdzono, iż "Przepis art. 375 ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 KPA w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III - "Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362-375). Właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 Prawa ochrony środowiska)".W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie narusza przepisów prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności odmowy wszczęcia przez organy postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji oświetleniowej. Wbrew zarzutowi skarżącej organ uwzględnił treść żądania wniosku i prawidłowo ocenił, choć błędnie wyraził to w uzasadnieniu, że lampa umieszczona na słupie przed nieruchomością skarżącej stanowi element całej instalacji oświetleniowej. Należy przypomnieć, czego skarżąca nie przyjmuje do wiadomości, że w przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, co do istoty, ale orzeka wyłącznie o kwestii formalnej, czyli niedopuszczalności wszczęcia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2016 r., I OSK 943/13, CBOISA). Przedmiotem kontroli sądowej nie mogą być więc zagadnienia materialnoprawne związane z zarzutami podnoszonymi przez skarżącą, a więc naruszenia przepisów prawa materialnego wobec twierdzeń o istnieniu podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Jedną z podstaw prawnych zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis nie określa katalogu okoliczności, które mogą być uznane za "inne uzasadnione przyczyny". Uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego jest z pewnością okoliczność stanowiąca przeszkodę oczywistą, niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie i piśmiennictwie jako tego rodzaju okoliczności wskazuje się takie sytuacje jak żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia lub brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem sądu tego rodzaju oczywista przeszkoda zachodzi również, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu. Organ orzekające w tej sprawie słusznie powołały się na art. 375 z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 j.t., zwanej dalej p.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w dziale III ("Odpowiedzialność administracyjna"), wszczyna się z urzędu. Dotyczy to również zamieszczonego w tym dziale art. 365 p.o.ś. postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Przepis art. 375 p.o.ś. jest niewątpliwie przepisem szczególnym wobec ogólnej regulacji art. 61 § 1 k.p.a., z którego wynika, że co do zasady postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na szczególną regulację art. 375 p.o.ś. w zw. z art. 365 § 1 p.o.ś. jest wynikiem zastosowania przez organ obowiązującego przepisu prawa, który uniemożliwia rozstrzyganie zainicjowanej wnioskiem sprawy co do istoty. Nie może być więc utożsamiana z rozstrzygnięciem przez Głównego Inspektora kwestii istnienia ewentualnych podstaw do wydania decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. W razie ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, organ będzie zobowiązany będzie do ustalenia kręgu stron postępowania naprawczego. Niewątpliwie art. 375 p.o.ś. wprowadza istotne ograniczenie praw strony, pozbawiając ją możliwości złożenia skutecznego żądania wszczęcia postępowania. Jednak należy zwrócić uwagę na okoliczność wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że strona lub każdy inny podmiot zainteresowany może skorzystać z instytucji skargi uregulowanej w art. 227 i n. k.p.a. W tym uproszczonym postępowaniu w którym nie ma możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, właściwy organ zobowiązany jest do załatwienia skargi, w tym do odniesienia się do zarzutów podanych w skardze. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.