IV SA/Wa 1708/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi C. w gminie M., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działka ew. nr [...] o pow. 0,38 ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż kwestionowanej decyzji z 1979 roku nie wydano z naruszeniem prawa. W sprawie sporne są kwestie scalenia działek należących do H. K. i małżonków J. i W. K. Jak wynika z zachowanego materiału archiwalnego H. K. wniósł do scalenia działki o łącznej powierzchni 0,52 ha o wartości 17,10 jednostek szacunkowych (w tym grunty leśne klasy V, o pow. 0,04 ha i wartości 0,60 jednostki), natomiast małżonkowie K. działki o powierzchni 1,45 ha i wartości 49,65 jednostek szacunkowych (w tym grunty leśne klasy V o pow. 06 ha i wartości 0,90 jednostki). W wyniku scalenia H. K. otrzymał działki łącznej powierzchni 0,58 ha i wartości 1,35 jednostki szacunkowej (w tym grunty leśne o pow. 0,09 ha i wartości 1,35 jednostki) a małżonkowie K. grunty o łącznej powierzchni 1,37 ha i wartości 48,70 jednostek szacunkowych. Po uwzględnieniu potrąceń na rzecz użyteczności publicznej różnica wartości gruntów przed i po scaleniu dla H. K. wynosiła 0,30 jednostki szacunkowej (co stanowi 1,81% wartości gruntów poddanych scalaniu) a dla małżonków K. 0,45 jednostki (co stanowi 0,93% wartości). W tej sytuacji ekwiwalent nie przekroczył dopuszczalnej ustawowo różnicy 3%. Odnosząc się do zrzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesionych przez Prokuratora Okręgowego w L. wskazano, iż objecie scaleniem gruntów leśnych było dopuszczalne w myśl ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3 poz. 13) i stosownych przepisów wykonawczych - § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie obejmowania lasów i gruntów leśnych postępowaniem scaleniowym lub wymiennym na zasadach i w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (M.P. Nr 14, poz. 96). Dopuszczalne było także odstąpienie od szacunku drzew w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 17 listopada 1975 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania szacunku lasów i gruntów leśnych podlegających scaleniu lub wymianie (Dz.U. Nr 38, poz. 206). Według opinii sporządzonej w trakcie niniejszego postępowania, na przedmiotowej działce w 1979 roku znajdował się drzewostan sosnowy (wiek 18-22 lata) i 6 sztuk dębów (wiek 40-45 lat). Drzewostan sosnowy, będący młodnikiem, stanowił zadrzewienie śródpolne. Nie były to nasadzenia rzędowe, zgodne z zasadami stosowanymi w nasadzeniach leśnych. Po dniu 1 kwietnia 1980 r. wolnostojące drzewa, stanowiące wcześniej własność małżonków K., przeszły wraz z gruntem na własności nowego właściciela - H. K., skoro nie zostały usunięte w myśl zasad wskazanych w protokole dotyczącym warunków przejęcia gruntów w posiadanie. Małżonkom K., w zamian za wniesione do scalenia grunty pokryte drzewostanem (młodnikiem), wydzielono zamienne grunty rolne. Wartość drzewostanu została uwzględniona w szacunku w ten sposób, iż wartość gruntu zalesionego podwyższono o 50% w stosunku do odpowiadającej bonifikacji wartości gruntów ornych. W tej sytuacji odstąpiono od reguł wskazanych w § 1 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzania szacunku lasów i gruntów leśnych podlegających scaleniu lub wymianie (wyceny drzewostanu). Przyjęty sposób szacowania był zgodny z protokołem określającym zasady wyceny i był akceptowany przez samych zainteresowanych (grunty leśne klasy V i grunty orne klasy IV miały wartość po 15 jednostek szacunkowych za ha.). Małżonkom K. wydzielono cały należny ekwiwalent za grunty leśne. Nie zgłaszano zastrzeżeń do okazanego zainteresowanym projektu scalenia, co oznacza jego zaakceptowanie. W złożonej skardze oraz dalszych pismach procesowych (k 27, 41, 69-70) J. K. wskazał, iż w jego ocenie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1979 roku. Powołał się na następujące okoliczności sprawy: - z jego wyliczeń wynika, iż przed scaleniem posiadał z żoną grunty o powierzchni 1,54 ha; w wyniku scalenia utracił 18 arów ziemi, co stanowiło 20% powierzchni wniesionej do scalenia; w jego ocenie powierzchnie działek wydzielonych po scaleniu nie powinny odbiegać od powierzchni przed scaleniem, - objęcie lasu komasacją było bezprawne, nie wydzielono za niego należnego ekwiwalentu, - las znajdował się przy drodze, nie musiał być objęty scaleniem, miał 38 lat (sadzony na początku lat 50 tych), dotąd widoczna jest przecinka oddzielająca las skarżącego od reszty nasadzeń; H. K. przed scaleniem nie użytkował lasu, który otrzymał w wyniku scalenia, - las był później cały czas użytkowany przez skarżącego (do roku 2002), od tego czasu toczy się spór o ten teren. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy pełnomocnik uczestnika postępowania A. K. (spadkobierczyni H. K.) oświadczył, iż władanie lasem po scaleniu przez H. K. nie był kwestionowane do jego śmierci (2002 rok), spór powstał później. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadnić jej uchylenie. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku ewentualną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji mógłby być art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający ówcześnie w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi znanymi temu organowi faktami. Organ administracji oceniając obecnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy trafnie uznał, iż wskazane okoliczności w sprawie nie występują. Na podstawie materiału archiwalnego ustalono, jaki areał gruntów skarżącego objęto scaleniem. Jak wynika z rejestru szacunkowego gruntów (nr rejestru [...]) przed scaleniem były to działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,45 ha. Z tego samego dokumentu wynika, iż na działkach ew. nr [...] i [...] łączną powierzchnię 0,06 ha zakwalifikowano jako lasy i grunty leśne. Wartość wszystkich działek określono na 49,65 jednostek szacunkowych obejmując tym szacunkiem także działki zadrzewione (0,90 jednostki). W wyniku scalenia (w rejestrze po scaleniu nr [...]) przydzielono małżonkom K. działki o nr ew. [...], [...] i [...] o powierzchni 1,37 ha i wartości 48,7 jednostek szacunkowych. Z rejestru wynika, iż nie przydzielono gruntów klasyfikowanych jako lasy i grunty leśne (kolumna 35-38). Różnica wartości gruntów (w jednostkach szacunkowych) wniesionych do scalenia i otrzymanych w jego wyniku nie przekracza więc dopuszczalnej na podstawie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 8, poz. 44) granicy 3% (obliczając różnicę wartości nie uwzględnia się wartości gruntów wniesionych na cele użyteczności publicznej - tu 1,40 jednostki szacunkowej - art. 5 ust. 1 zd. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Jak wynika z mapy po podziale, istotnie w miejscu działek nr ew. [...] i [...] (które w części określono jako lasy lub grunty leśne) utworzono działkę nr ew. [...], która przydzielono H. K. Jednak generalnie samo przydzielanie poszczególnych działek o innych powierzchniach niż wniesione do scalenia czy w innej lokalizacji nie stanowi, wbrew przekonaniu Skarżącego, naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie jest to jeden z typowych sposób prowadzenia scaleń zarówno w ówczesnym jak i obecnym porządku prawnym. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 roku zasadą jest wyłącznie przydzielanie gruntów o tej samej (w zasadzie) wartości szacunkowej. Wartość tę ustala się uwzględniając gleboznawczą klasyfikacje gruntów i ich położenie, przy czym zasady tej wyceny mogły zostać określone przez zainteresowanych (art. 18 ust. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Oznacza to, iż ówczesny prawodawca dopuszczał daleko idącą swobodę odnośnie kształtowania zasad szacowania gruntów. W kwestii objęcia scaleniem gruntów zadrzewionych należy wskazać, iż praktyka taka byłą dopuszczalna (patrz art. 22 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i § 1 zarządzenia w sprawie obejmowania lasów i gruntów leśnych postępowaniem scaleniowym lub wymiennym na zasadach i w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). W sprawie nie ujawniono żadnych szczególnych okoliczności, z których wynikałoby, iż w rozpatrywanym przypadku skorzystanie z takiej możliwości było w sposób oczywisty niedopuszczalne, co byłoby warunkiem uznania, iż doszło do rażącego naruszenia stosownej regulacji. W szczególności za okoliczność taką nie można uznać samej ewentualnej późniejszej dostępności zadrzewień dla poprzedniego właściciela od strony drogi (kwestie podnoszone przez Skarżącego), skoro celem scalania nie jest wyłącznie zapewnienie dostępu do działek od strony dróg, lecz generalnie likwidacja sytuacji, gdy grunty są rozdrobnione, znajdują się w szachownicy, są nadmiernie zawężone, wydłużone lub tworzą enklawy (art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), przy czym sporny las w wyniku scalenia innych działek tworzyłby właśnie enklawę przy gruntach innego właściciela (H. K.). Należy zauważyć, iż wprawdzie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów określał ogólną zasadę wydzielania w zamian za użytki leśne również takich użytków lub wypłaty równowartości upraw w gotówce. Jednocześnie jednak § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzania szacunku lasów i gruntów leśnych podlegających scaleniu lub wymianie dopuszczał w pewnych przypadkach odstąpienie od szacowanie drzewostanów, z założeniem ich usunięcia przez dotychczasowych właścicieli. Wprawdzie przyjęta przez ówczesnego prawodawcę konstrukcja odesłań skutkuje tym, iż przy odczytywaniu treści normatywnej regulacji, może się nasuwać wątpliwość, czy wskazany ostatnio przepis może mieć zastosowanie, gdy grunty leśne podlegają scaleniu wyłącznie w ramach scaleń gruntów rolnych (na zasadach art. 22 ust. 2 nie zaś ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), jednak kwestia poszukiwania stosownej, precyzyjnej wykładni przepisów wykracza poza ocenę, czy orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszaniem prawa (kwestia oczywistości naruszenia normy prawnej). Z kolei zestawienie obu wskazanych regulacji (o ile zastosowanie drugiej z nich uznać za dopuszczalne) prowadzi do wniosku, iż w pewnych przypadkach było dopuszczalne przydzielenie gruntów o innym charakterze (np. upraw rolnych w zamian za leśne) bez wypłaty równowartości upraw w gotówce. Trudno bowiem przyjąć, aby oczywistą wolą prawodawcy było dokonywanie w sytuacjach wskazanych w § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzania szacunku lasów i gruntów leśnych podlegających scaleniu lub wymianie wymiany, w ramach scalenia gruntów rolnych, wyłącznie gruntów leśnych pozbawionych drzewostanów, w związku z § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W tej sytuacji trafnie podniósł organ administracji, iż w kwestii szacowania drzewostanu odstąpienie od tego wymagania mogło być dopuszczalne w pewnych sytuacjach tj., gdy na gruntach znajdują się pojedyncze drzewa (przestoje, nasienniki). Z akt sprawy nie wynika, aby organ orzekający ówcześnie w sprawie w sposób oczywisty mógł oceniać, iż sytuacja taka nie ma miejsca, zwłaszcza zważywszy na niewielki areał powierzchni oznaczonej jako użytek leśny lub las. Takiej konkluzji w sposób oczywisty nie podważa również sporządzona na wiele lat później opinia rzeczoznawcy majątkowego J. B. (z 29 lipca 2008 r.), w której określa się zadrzewienia, jako las nasadzeniowy ((cz.II) lub zadrzewienie śródpolne (cz.V). Podkreśla się jednocześnie, iż zadrzewienia nie miały typowych cech drzewostanów stosowanych w gospodarce leśnej (nasadzenia rzędowe). W tej sytuacji nie można uznać, iż działając ówcześnie w granicach wynikających z wyjątku wskazanego w § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzania szacunku lasów i gruntów leśnych podlegających scaleniu lub wymianie, w sposób oczywisty naruszono prawo. Nie ujawniono bowiem dokumentacji, z której wynikałoby jakoby ówcześnie organ administracji miał informacje (lub oczywiście powinien ją posiadać), z których wynikałoby, iż odstąpiono od szacunku typowego drzewostanu leśnego. Z kolei brak stosownej informacji w tym zakresie może stanowić wyłącznie przesłankę (w stosownym czasie) wznowienia postępowania, na zasadach art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, iż okoliczność taka zachodziła, wadliwość tego rodzaju nie mogłaby stanowić o nieważności decyzji (zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych). Nie można więc uznać, iż przyjęty ówcześnie sposób szacowania gruntów zadrzewionych, w ramach którego dla zrekompensowania niektórym właścicielom większej wartości gruntów zadrzewionych przyjęto ich wycenę jak dla gruntów o wyższej klasie bonifikacyjnej (zadrzewienia na gruntach klasy V jak grunty klasy IV), stanowi rażące naruszenie prawa. Skoro ówcześnie przyjęty sposób wyceny nie został zakwestionowany przez zainteresowanych, nie można obecnie uznać, iż takie działanie rażąco naruszało prawo. Stąd nie można uznać, iż w kwestionowanej sprawie grunty zadrzewione (nawet gdyby należało kwalifikować je ówcześnie jako lasy) zastały objęte scaleniem w sposób oczywisty bez rekompensaty. Dodatkowo należy wskazać, na co zwraca uwagę organ administracji, iż w świetle pkt 6 protokołu w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów z dnia 22 sierpnia 1979 r., poprzedni właściciele gruntów mogli usunąć drzewa w stosownym terminie (do dnia 1 kwietnia 1980 r.). Także w świetle tej okoliczności nie można uznać, aby interesy skarżącego nie zostały w sposób oczywisty zabezpieczone. Odrębną kwestia jest natomiast zagadnienie, czy ze stworzonych możliwości w odpowiednim czasie Skarżący skorzystał. W tym kontekście zważyć trzeba na poglądy judykatury i piśmiennictwa gdzie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy wadliwość orzeczenia jest tak doniosła, że jego pozostawienie w obrocie prawnym byłoby nie do pogodzenia z zasadami państwa praworządnego. Nie mogą także stanowić o kwalifikowanej wadliwości decyzji z 1979 roku pozostałe okoliczności podnoszone przez skarżącego. Odnośnie stwierdzenia, iż scaleniem objęto 1,54 ha powierzchni gruntów małżonków K., należy stwierdzić, iż przeczy temu zachowana dokumentacja (patrz rejestr szacunkowy przed scaleniem - nr w rejestrze [...]), z której wynika, iż łączna powierzchnia ich gruntów objętych scaleniem wynosiła 1,45 ha. O ile w istocie powierzchnia działek była inna niż wskazana w dokumentacji - rejestrze szacunkowym (czego a priori nie można wykluczyć) i była to okoliczność nieznana organowi (jak i Skarżącemu, który potwierdził w rejestrze swoim podpisem zawarte tam dane), mogło to stanowić podstawę wznowienia postępowania, co wyklucza stwierdzenie w związku z tą sama okolicznością nieważności decyzji (jak wskazano wczesnej). Nie ujawniono jednocześnie dokumentów, z których wynikałoby w sposób oczywisty, iż organ administracji orzekający w przedmiocie scalenia miał świadomość (ewentualnie winien mieć świadomość), iż dane zawarte w rejestrze szacunkowym są wadliwe. Jak wcześniej wskazano, bez znaczenia jest okoliczność, iż wcześniej las był użytkowany przez małżonków K., gdyż zmiana własności gruntów należy w znacznej mierze do istoty instytucji scalania gruntów (patrz wcześniej). Dla oceny kwalifikowanej wadliwości decyzji bez znaczenia powstaje także kwestia, czy Skarżący był świadomy, iż w wyniku scalenia grunty zadrzewione przeszły na własność H. K. Ze sporządzonej bowiem ówcześnie dokumentacji wynika niezbicie, iż scaleniem objęto zadrzewione grunty skoro suma powierzchni działek nr [...] i [...], gdzie znajdowały się zadrzewienia, oraz działek nr ew. [...] i [...] odpowiada pełnej powierzchni wskazanej w akcie własności ziemi z dnia [...] maja 1974 r. (0,87 ha). Również sporządzona dokumentacja geodezyjna (mapa po scaleniu) wskazuje jednoznacznie, iż scaleniem objęto całą powierzchnię wskazanych działek a powstała w wyniku scalenia działka nr ew. [...] obejmuje granicami tereny zadrzewione. Ewentualny brak faktycznego uwzględniania skutków prawnych przeprowadzenia scalenia jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji w tym przedmiocie, skoro w świetle ówczesne sporządzonych dokumentów, jego uczestnik mógł je bez przeszkód poznać (w rejestrze szacunkowym wskazującym grunty objęte scaleniem znajduje się podpis skarżącego - kolumna 57). Dalsze faktyczne nieprzerwane władanie spornymi, wydzielonymi (jak twierdzi skarżący) terenami zadrzewionymi przez Skarżącego (czemu jednak z kolei zaprzecza uczestnik postępowania) może mieć znaczenie jako przesłanka badana w kontekście zasiedzenia nieruchomości, co pozostaje w kompetencji sądów powszechnych. Uchybieniem, niemającym wpływu na wynik sprawy, jest zawarcie w zaskarżone decyzji konstatacji, iż kwestionowane orzeczenie z 1979 roku nie zostało podjęte z naruszeniem prawa. Zajmując stanowisko w tym zakresie organ wyszedł poza granice orzekania, które wyznaczał obowiązek ustalenia, czy orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jednak wobec trafnej konkluzji, odnośnie braku przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji, wskazane naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia przez Sąd, co wynika a contrario z treści art. 145 §. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.