IV SA/Wa 1708/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2007 roku nr [...]; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. P. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększoną o 145,20 zł (sto czterdzieści pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 22% podatku od towarów i usług. Decyzją Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r. dokonano przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania, jako nieruchomości opuszczonej, nieruchomości rolnej, niezabudowanej o pow. 0,66 ha, położonej we wsi N., należącej do J. i C. B. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1978r. zmienił decyzję Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r. w zakresie powierzchni przejętego gospodarstwa rolnego -określając ją jako 0,5675 ha zamiast podanej powierzchni 0,66 ha, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 1999r., po rozpoznaniu wniosku C. B., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie art. 127 § 3 kpa, Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi decyzją z dnia [...] października 2000r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]grudnia 1999r. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła C. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2003r,, wydanym w sprawie sygn. akt IVSA 3963/01, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2000r, i poprzedzającą ją decyzję tegoż Ministra z dnia [...] grudnia 1999r. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978r. niezbędne było wykazanie, że przejęta nieruchomość należąca do J. i C. B. miała charakter rolny. Podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się decyzja wydana na wniosek J. B. z dnia [...] sierpnia 1972r. o pozwoleniu na budowę domu, która to budowa domu miała być realizowana na działce, objętej kwestionowaną decyzją. NSA wskazał, że zachodzi możliwość, iż przejęte gospodarstwo zostało wcześniej przeznaczone na cele budowlane i utraciło swój dotychczasowy charakter rolny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978r. C. B. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzorczy i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2004r.. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 120 ze zm.) uwzględnił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2003r. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalił, że przejęta nieruchomość o pow. 0,5675 ha, położona we wsi N., stanowiąca działkę nr [...], zgodnie z zapisem w rejestrze gruntów, sporządzonym w marcu 1980r. stanowiła niezabudowany użytek rolny klasy V, W związku ze zmianą granic administracyjnych miasta K., jaka miała miejsce w 1981 r., od daty tej wieś N. znajduje się w granicach miasta K. Pierwszy miejscowy plan zagospodarowania dla gminy M. został zatwierdzony uchwałą Nr [...] w dniu [...] czerwca 1983r. i nie obejmował już wsi N. W 1976 roku gmina M. nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (t. jedn. Dz, U. z 1969r. Nr 27, poz. 216) istniała możliwość wyznaczenia terenów budowlanych. Zgodnie z art. 1 w.w. ustawy budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi mogło być realizowane wyłącznie na terenach budowlanych, wyznaczonych na ten cel. W przypadku braku zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane wyznaczane były na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi zgodnie z art. 2 ust. 3 tejże ustawy. Organ nadzorczy uznał, iż gospodarstwo rolne o pow. 0,5675 ha położone we Wsi N., oznaczone jako działka nr [...] miało charakter rolny. Świadczy o tym to, że jego powierzchnia znacznie przekraczała maksymalną powierzchnię /900 m2/ ustaloną dla działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej ze środków własnych ludności. Ponadto fakt otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę domu przez J. B. nie przesądza o zmianie dotychczasowego rolnego charakteru nieruchomości, gdyż z uwagi na przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów / Dz. U. Nr 27, poz. 249 /za grunty rolne służące bezpośrednio celom produkcji rolniczej uważa się także tereny rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego. Z decyzją Ministra Roinictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006r. nie zgodziła się C. B. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 500/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2004r, W ocenie Sądu, organ nadzorczy w celu ostatecznego przesądzenia, czy przejęte gospodarstwo zostało wcześniej przeznaczone na cele budowlane i utraciło swój dotychczasowy charakter, winien poczynić starania celem ustalenia, czy przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] lipca 1978r., Gminna Rada Narodowa w M. podjęła uchwałę o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla wsi N., który obejmowałyby teren przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku i C. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił stan faktyczny oraz prawny sprawy i wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż przejęta nieruchomość o pow. 0,5675 ha, położona we wsi N., stanowiąca działkę nr [...], zgodnie z zapisem w rejestrze gruntów, sporządzonym w marcu 1980r,, stanowiła niezabudowany użytek rolny klasy V (RV). Jednocześnie ustalono, że Urząd Miasta K. nie posiada dokumentów przedmiotowej nieruchomości pochodzących sprzed marca 1980r, Jak wynika z informacji, uzyskanych z [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., udzielonych w piśmie z dnia [...] marca 2004r., oraz w piśmie z dnia [...] marca 2004r., sporządzonych w oparciu o informacje udzielone przez Urząd Gminy w M. i Urząd Miasta K., dokumenty dotyczące ewidencji gruntów wsi N. zostały w 1981r. przekazane do Urzędu Miejskiego w K. w związku ze zmianą granic administracyjnych miasta. Urząd Miasta K. nie posiada jednak dokumentów dotyczących tej nieruchomości sporządzonych przed marcem 1980r. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta w K. w dniu [...] września 1976r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1966r", który utracił moc w czerwcu 1977r. Urząd Gminy w M. wskazał natomiast, iż pierwszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. został zatwierdzony uchwałą z dnia [...] czerwca 1983r., tj. po dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W związku z tym, iż zmiana granic administracyjnych miasta K. (w wyniku której m.in. wieś N. weszła w skład miasta K.) nastąpiła dopiero w 1980r. Organ uznał zatem, iż w dniu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa, wieś N. znajdowała się poza granicami administracyjnymi miasta K., więc uchwała z dnia [...] kwietnia 1966r. nie mogła obejmować terenu tej wsi. W związku z tym, iż pierwszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. został zatwierdzony dopiero w dniu [...] czerwca 1983r., należy uwzględnić obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U, Z 1969r. Nr 27, poz. 216), która w art. 1 wskazała, iż "budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi może być realizowane wyłącznie na terenach wyznaczonych na ten cel, zwanych w dalszym ciągu ustawy terenami budowlanymi". Zgodnie z art. 2 ust, 1 ww. ustawy tereny budowlane określały plany zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku takich planów (tak jak we wsi N.) tereny budowlane wyznaczane były na podstawie przepisów art. 3-6 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z tymi przepisami projekt wyznaczenia terenów budowlanych dla obszaru danej wsi zatwierdzała gminna rada narodowa w formie uchwały. Jak wynika z informacji uzyskanej z [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., zarówno w Urzędzie Gminy w M. jak i w Archiwum Państwowym w K. nie odnaleziono takiej uchwały o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla Wsi N., w skład której wchodziłaby przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Ponadto stosownie do przepisu 2 ust. 1 Zarządzenia nr 2 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 stycznia 1968r, w sprawie wskaźników zapotrzebowania terenów budowlanych na obszarach Wsi (Dz. Bud. Nr 3, poz. 12), wydanego na podstawie art. 28 i art. 35 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz, 47) przy opracowywaniu projektów budowlanych na obszarach wsi oraz w toku ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych należy stosować wskaźniki zapotrzebowania terenów budowlanych przeznaczonych pod budownictwo realizowane dla potrzeb ludności wiejskiej jednostek osadniczych oraz dla potrzeb obsługi rolnictwa. Szczegółowa analiza przepisów zawartych w załączniku do zarządzenia nr 2 ww. zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych pt, "Wskaźniki zapotrzebowania terenów budowlanych na obszarach wsi", dotyczących zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej ze środków własnych ludności (część B.l. pkt. 2) wskazuje, iż maksymalna wielkość działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej ze środków własnych ludności nie powinna przekraczać 900 metrów kwadratowych. W związku z powyższym organ zauważył, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, że na przejmowanej nieruchomości była wydzielona działka budowlana to powierzchnia przejętej nieruchomości rolnej - 0,5675 ha, znacznie przekraczała maksymalną powierzchnię (900 m2) ustaloną dla działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej ze środków własnych ludności. Należy więc przyjąć, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] (w dacie [...].09.1976r.) nie mogła być położona na terenie wyznaczonym zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych jako teren budowlany. Gdyby na nieruchomości przejmowanej była wydzielona działka budowlana w trybie przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r, o terenach budowlanych na obszarach wsi, to posiadałaby ona odrębny numer co z kolei spowodowałoby również zmianę numeru zasadniczego [...]. W związku ze wskazaną przez NSA możliwością, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1972r. o pozwoleniu na budowę domu w miejscowości L., wydana na wniosek J. B. może potwierdzać tezę, że przejęte grunty zostały wcześniej przeznaczone na cele budowlane i utraciły swój dotychczasowy charakter rolny, należy zauważyć, iż otrzymanie ww. decyzji nie przesądza o zmianie dotychczasowego rolnego charakteru nieruchomości, ponieważ należy uwzględnić przepisy, które obowiązywały w dacie jej wydania, tj. przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r, o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów ( Dz. U. z 1971r. Nr 27, poz, 249), Stosownie zaś do przepisu art. 1 ust. 2 pkt. 3 ww, ustawy za grunty rolne służące bezpośrednio celom produkcji rolniczej uważa się także "tereny rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego", W związku z powyższym nie można uznać, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę domu świadczy o wcześniejszej zmianie przeznaczenia terenu, a tym samym o utracie jego charakteru rolnego. Powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wskazuje na możliwość realizowania na tym terenie rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym, również zagrodowego, które zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, również wymagało udzielenia stosownego pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonych dokumentów, zdaniem organu wynika, iż część nieruchomości stanowiąca własność J. i C. B. (działka nr [...] o pow. 734 m2 została w dniu [...] stycznia 1975r. zbyta w drodze umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego (nr rep. [...]). Z treści § 2 ww. aktu notarialnego wynika, iż strony przedłożyły decyzję Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1974r., znak: [...]. Decyzją tą zatwierdzony został plan zagospodarowania działki nr [...], a więc plan konkretnej nieruchomości, sprzedanej następnie A. K. Decyzja dot. zatwierdzenia planu zagospodarowania działki nr [...] jako działki budowlanej nie świadczy o zmianie przeznaczenia działki nr [...], wskazuje jedynie, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia, a tym samym zmiana rolnego charakteru nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż wydane w niniejszej sprawie orzeczenia nie zostały naruszają art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w sposób rażący. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. B., zażądała uchylenia powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2007r. Zarzuciła, iż rozstrzygnięcia organu są sprzeczne z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006r, bowiem organ nie dokonał właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez wykazanie, czy przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1978r, Gmina w M. podjęła uchwałę o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla wsi N., które obejmowały teren przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej samo stwierdzenie, iż uchwały takie nie odnaleziono w archiwach nie przesądza jeszcze o tym, iż jej nie było. Rozstrzygnięcie w tym względzie jej o tyle istotne, iż w sąsiedztwie spornej nieruchomości powstało budownictwo osiedlowe, a nie zagrodowe, oraz obiekty przemysłowe i magazynowe, co spowodowało włączenie tych terenów do miasta K. Organ zaś zamiast uznania tych oczywistych faktów na korzyść skarżącej, prowadzi dywagacje sięgając do przepisów z lat 50 i 60 ubiegłego stulecia. Tymczasem w sprawie doszło do zdekompletowania dokumentacji, jak również zdaniem skarżącej do fałszu (w ostatnich latach) niektórych dokumentów przez urzędników szczebla Wojewódzkiego, w celu doprowadzenie do niemożliwości stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy i Wojewody [...], jako rażąco naruszających prawo. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2158/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978r, została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r, o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r, o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym / Dz. U. Nr 39, poz. 174 zm, Dz. U. z 1961r. Nr 32, poz. 161 / oraz §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm./. Zgodnie z tymi przepisami gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych / j, t. Dz. U. 1972r, Nr 31, poz, 215 ze zm. /. nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Natomiast § 1 ust. 2, 3 i 4 tegoż rozporządzenia określa przypadki, w których nieruchomość rolna traci dotychczasowy charakter. Wśród tych przypadków wymienione zostały nieruchomości należące do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha lub te, które w trybie przepisów o planach realizacyjnych zostały przeznaczone na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. WSA uznał, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym / Dz. U. Nr 39, poz. 174 zm. Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161 / oraz 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm./. polegającego na przejęciu na własność Państwa nieruchomości posiadającej inny niż rolny charakter. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż sporna nieruchomość przez okres ponad 5 lat poprzedzających wydanie decyzji o przejęciu jej na własność Państwa była nieuprawiana. Na powyższą ocenę nie może także wpłynąć okoliczność, iż po wszczęciu postępowania w sprawie współwłaściciel nieruchomości J. B. wynajął osobę która w październiku 1976r. zaorała całość gruntów. Nie podważa to stwierdzenia, iż w okresie poprzedzającym tą jednokrotną czynność grunt był nieuprawiany, opuszczony. Również w okresie późniejszym właściciele nie prowadzili na spornym gruncie żadnych prac. Z akt sprawy wynika, iż od 1977r. na podstawie umowy dzierżawy podpisanej pomiędzy Urzędem Gminy a Z. Z. w dniu [...] listopada 1976r., uprawiany był on przez tę osobę. Odnosząc się zaś do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu rzekomego fałszu dokumentów przez pracowników urzędu wojewódzkiego, to okoliczność ta jako niepotwierdzona prawomocnym orzeczeniem właściwych organów (prokuratury, sądów) nie może stanowić podstawy do kwestionowania na obecnym etapie zaskarżonych rozstrzygnięć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. B, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art.125 §1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania pomimo, iż skarżąca już w skardze z dnia [...] października 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] wskazywała na toczące się postępowanie karne w przedmiocie sfałszowania dokumentów, stanowiących materiał dowodowy sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa należącej do skarżącej nieruchomości, 2. naruszenie art. 145 §1 pkt, 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi: art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej i przyjęcie, że należąca do skarżącej nieruchomość przejęta przez Skarb Państwa, stanowiła w dacie decyzji opuszczoną nieruchomość rolną, podczas gdy nieruchomość ta była użytkowana i w dniu [...] sierpnia 1972r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę domu na jej terenie, zaś zarządzenie nr 2 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 stycznia 1968r. w sprawie wskaźników zapotrzebowania materiałów budowlanych na obszarach wsi, z którego organ wywiódł, że powierzchnia nieruchomości wskazuje na to, iż jest to nieruchomość rolna nie stanowiło źródła powszechnie obowiązującego prawa; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów w sprawie polegającą na ustaleniu, że należąca do skarżącej nieruchomość przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r. jest nieruchomością rolną ,w związku z tym, że w braku planu zagospodarowania przestrzennego nie odnaleziono uchwały o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla obszaru, w skład którego wchodziła ta nieruchomość; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: 1. przepisu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18. kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku z §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie było podstaw do przyjęcia, że należąca do skarżącej nieruchomość spełnia przesłanki przejęcia przez Skarb Państwa na podstawie tych przepisów, tj, że jest to nieruchomość rolna i że jest to nieruchomość opuszczona; 2. przepisów art. 28 oraz art. 35 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47) poprzez ich zastosowanie, podczas gdy art. 28 cytowanej ustawy nie zawierał kompetencji do wydania przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych zarządzenia nr 2 z dnia 20 stycznia 1968r. w sprawie wskaźników zapotrzebowania materiałów budowlanych na obszarach wsi (Dz.Bud. nr 3, poz. 12), w związku z czym, nie mógł być to akt stanowiący źródło obowiązującego prawa, zaś w odniesieniu do art. 35 to cytowana ustawa nigdy nie zawierała przepisu o podanej numeracji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosownie do art. 125 pkt 2 § 1 p.p.s.a. możliwe jest zawieszenie postępowania jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Skarżąca już w skardze informowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o postępowaniu karnym, prowadzonym pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w K., toczącym się na skutek złożonego przez nią zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 270 k.k. w odniesieniu do dokumentów stanowiących materiał dowodowy sprawy administracyjnej. Skarżąca wskazywała w skardze i w kolejnych pismach procesowych, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na skutek popełnienia przestępstwa polegającego na fałszu lub prawdopodobnym zniszczeniu (usunięciu z akt) szeregu dokumentów istotnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że przejęcie nieruchomości obejmującej działkę nr [...] przez Skarb Państwa nastąpiło bez podstawy prawnej. Sąd I instancji bezzasadnie przyjął za słuszne, że możliwe jest, aby powoływane przez skarżącą pozwolenie na budowę domu z 1972r. nie przesądzało o zmianie charakteru nieruchomości, której dotyczyło. Jednocześnie nie wykazano ani prawnego ani faktycznego kontekstu decyzji, jak również przyczyn, dla których uznano decyzję za wydaną z naruszeniem prawa. Ponadto, zdaniem skarżącej, powoływane przez organ przepisy zarządzenia nr 2 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 stycznia 1968r. w sprawie wskaźników zapotrzebowania materiałów budowlanych na obszarach wsi, nie miały mocy obowiązującej z uwagi na to, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywały kompetencji do ich wydania oraz ze względu na miejsce ich publikacji. Nie zostały bowiem ogłoszone w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim, ale w wewnętrznym publikatorze. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16.04.2009 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że należąca do skarżącej nieruchomość, przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r., zmienionej decyzją Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1978r., stanowiła w dacie decyzji opuszczoną nieruchomość rolną. Jakkolwiek, zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie dostrzegł, że organ administracji rozpatrujący sprawę nie dokonał w istocie ustaleń, czy nieruchomość, której przejęcie na rzecz Skarbu Państwa orzeczono, była w istocie nieruchomością opuszczoną w rozumieniu przepisów art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym / Dz. U. Nr 39, poz. 174 zm. Dz. U. z 1961r. Nr 32, poz, 161/ oraz §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm./, jednak Sąd nie wyprowadził z tej konkluzji konsekwencji procesowych, samodzielnie oceniając materiał dowodowy, zgromadzony w aktach administracyjnych i uznając, że daje on podstawy by przyjąć, że nieruchomość była opuszczona - w rozumieniu w/w przepisów. Tego rodzaju przejęcie funkcji organu administracji przez sąd administracyjny w zakresie oceny materiału dowodowego NSA uznał co do zasady za niedopuszczalne, tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania kwestionowała fakt opuszczenia gospodarstwa, którego przejęcie przez Skarb Państwa orzeczono. W tej sytuacji zaniechanie przez organ administracji przeanalizowania tej zasadniczej przesłanki orzeczenia o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa powinno być uznane za wadę, wykraczającą dalece poza naruszenia art. 107§3 k.p.a. w sposób nie mający wpływu na wynik sprawy. Okoliczności mające miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej wzbudziły wątpliwości co do tego, czy nieruchomość skarżącej, o ile rzeczywiście stanowiła gospodarstwo rolne, faktycznie pozostawała opuszczona w rozumieniu powoływanych przepisów. Trudno byłoby bowiem uznać za opuszczoną nieruchomość, której uprawę uniemożliwiłoby właścicielowi działanie organu administracji, który nieruchomość wydzierżawił osobie trzeciej jeszcze przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję orzekającą o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. NSA powziął wątpliwości, czy przejęta przez Skarb Państwa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, NSA nie podzielił argumentacji strony skarżącej, jakoby nie były wystarczające ustalenia organów administracji w zakresie istnienia uchwał o przeznaczeniu gruntów rolnych we wsi N. pod budownictwo mieszkaniowe. Brak takich uchwał w zbiorach archiwalnych - przy braku jakiejkolwiek wzmianki w dokumentach o ich istnieniu uzasadnia przyjęcie, że uchwały takie nie zostały wydane. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut skarżącej naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 §1 pkt 2) p.p.s.a., NSA stwierdził bowiem, że ustalenie, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art.145§1 pkt 1 k.p.a. Uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu omówionego wyżej naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego - art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18. kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Ocena prawidłowości zastosowania tych przepisów prawa materialnego wymagałaby bowiem stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym z punktu widzenia unormowań tych przepisów został właściwie ustalony w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podczas poprzedniego rozpoznania sprawy, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bardzo istotne znacznie. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Przepis art. 156 § 1 kpa. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej w trybie zwykłym, dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawa. W myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu swojego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny za dowolne uznał przyjęcie, że należąca do skarżącej nieruchomość, przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r., zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978r., stanowiła w dacie decyzji opuszczoną nieruchomość rolną. Organ administracji, rozpatrujący sprawę, nie dokonał w istocie ustaleń, czy nieruchomość, której przejęcie na rzecz Skarbu Państwa orzeczono, była w istocie nieruchomością opuszczoną w rozumieniu przepisów art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r, o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem ro!nym / Dz. U. Nr 39, poz, 174 zm. Dz, U, z 1961r. Nr 32, poz. 161/ oraz §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 39, poz. 198zezm./. W tej sytuacji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu orzekających w sprawie organów, w celu przeanalizowania tej zasadniczej przesłanki orzeczenia o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jak słusznie zaznaczył NSA, nie powinno ujść uwadze organów administracji, że stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia, dokonywanego w drodze decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli instancyjnej to, o ile ustawa nie stanowi odmiennie, stan z daty wydania decyzji przez organ odwoławczy. W tej sytuacji zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może być samodzielna ocena materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych. Sąd nie mógł uznać, że materiał ten daje podstawy do przyjęcia, że nieruchomość była opuszczona. Tego rodzaju przejęcie funkcji organu administracji przez sąd administracyjny w zakresie oceny materiału dowodowego, zdaniem NSA, jest niedopuszczalne, tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania kwestionowała fakt opuszczenia gospodarstwa, którego przejęcie przez Skarb Państwa orzeczono. Decyzję ostateczną, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, wydano w dniu [...] stycznia 1978r. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] kwietnia 1977r. kierowane do skarżącej - w związku z wniesionym przez nią odwołaniem od decyzji Naczelnika Gminy w M. z [...] września 1976r., z którego wynika, że "...odstąpienie od przejęcia gospodarstwa i uchylenie decyzji I instancji może nastąpić pod warunkiem należytego uprawienia i zagospodarowania gruntów wiosną bieżącego roku oraz stosowania na nich właściwych zabiegów agrotechnicznych". W aktach znajduje się także notatka pracownika organu administracji – S. K. z [...] stycznia 1977r. z której wynika, że w październiku 1976r. mąż skarżącej zaorał całą działkę. Jak wynika natomiast z pisma męża skarżącej J. B. z [...] maja 1977r. (k-49 akta administracyjnych) próba posadzenia ziemniaków na nieruchomości była bezskuteczna, gdyż działkę obsiała już wcześniej osoba, której Urząd Gminy w M. wydzierżawił grunt jeszcze zanim decyzja o przejęciu przez Państwo nieruchomości stała się ostateczna. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy organy muszą ustalić i rozważyć, czy w tej sytuacji nieruchomość skarżącej faktycznie pozostawała opuszczona w rozumieniu powoływanych przepisów. Trudno byłoby bowiem uznać za opuszczoną nieruchomość, której uprawę uniemożliwiłoby właścicielowi działanie organu administracji, który nieruchomość wydzierżawił osobie trzeciej jeszcze przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję orzekającą o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Konieczne będzie także poczynienie ustaleń, czy przejęta przez Skarb Państwa nieruchomość, stanowiła gospodarstwo rolne. Zgodnie bowiem z §2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r, w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych / Dz. U, Nr 45, poz. 304 ze zm./, za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami, związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Według natomiast art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18. kwietnia 1955r, o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym przejęciu na własność Państwa podlegały wyłącznie opuszczone gospodarstwa rolne - a nie poszczególne działki należące do gospodarstw. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy organy muszą wyjaśnić, czy w dacie wydania decyzji o przejęciu nieruchomości przez Państwo, C. B. i jej mąż byli właścicielami lub dzierżawcami innych jeszcze nieruchomości, które tworzyłyby wraz z działką, co do której orzeczono przepadek - gospodarstwo rolne. Gdyby bowiem okazało się, że przejście na rzecz państwa orzeczono wobec części gospodarstwa rolnego składającego się z większej ilości nieruchomości - to również i to mogłoby prowadzić do wniosku, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 2 powołanej wyżej ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania , w tym również rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), O kosztach wynagrodzenia, przyznanych pełnomocnikowi z urzędu, adw, G. P., orzeczono na podstawie art. 242 p.p.s.a. oraz § 18 u.1 pkt 1) c) oraz § 18 u. 1 pkt 2) a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28,09.2002 w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu (D.U. nr 163 poz. 1348 z późn. zm.) biorąc pod uwagę, że adwokat reprezentował stronę dwukrotnie przed sądem I instancji (240 zł x 2= 480 zł) oraz przed NSA (240 zł x 75%= 180 zł), co w sumie daje kwotę 660 zł, orzeczoną w punkcie 2 wyroku.