IV SA/Wa 1708/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją Nr [...], z dnia [...] marca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. nr [...], z dnia [...] stycznia 2015 r., dotyczącą ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 25 sierpnia 2014 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wpłynęło zgłoszenie prac geodezyjnych wykonawcy prac USŁUGI GEODEZYJNE M. W. W punkcie 14 przedmiotowego zgłoszenia tj. Lista zbiorów danych lub innych materiałów zasobu, które w ocenie wykonawcy prac geodezyjnych są potrzebne do wykonania prac geodezyjnych widnieje zapis " Wypis z rejestru gruntów w postaci dokumentu drukowanego - dla dz. [...]" w kolumnie: Informacje dodatkowe mające wpływa na wysokość wsp. korygujących PDiAJ widnieje wpis "25 zł". W dniu 4 września 2014 r. został wystawiony, na zgłaszającego pracę geodezyjną tj. firmę USŁUGI GEODEZYJNE M. W. z siedzibą w S., ul. [...], Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] za wypis z rejestru gruntów w postaci dokumentu drukowanego na kwotę 50 zł. W dniu 23 września 2014 r. geodeta uprawniony M. W. na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne złożyła do Starosty L. wniosek o ustalenie wysokości ww. opłaty w drodze decyzji administracyjnej. opłatę w wysokości 50 zł za udostępnienie materiałów zasobu do zgłoszonej pracy geodezyjnej, tj. mapy z projektem podziału nieruchomości w miejscowości T. - działka o numerze ewidencyjnym [...], numer ewidencyjny zgłoszenia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie M. W. od ww. decyzji wskazał, że jedną z form, w jakiej starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym jest wypis z rejestru gruntów (art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Przepisem art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca zobowiązał organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny do pobierania opłat za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w art. 40d ust. 2 precyzuje, że wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zapisy ust. 3 pkt 1 lit. a ww. załącznika definiują przypadki zastosowania współczynnika korygującego K w wysokości 0,5. Ma to miejsce w przypadku udostępniania materiałów zasobu wykonawcom prac geodezyjnych lub kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłoszenia. Za wydanie wypisu lub wyrysu z operatu ewidencyjnego wysokość opłaty ustala się na podstawie tabeli nr 11 Lp. 2 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opłaty określone w tej pozycji nie dotyczą udostępniania materiałów zasobu i zastosowanie współczynnika K=0,5 za wydanie wypisu z rejestru gruntów w postaci dokumentu drukowanego byłoby działaniem nieuprawnionym. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wypis nie jest materiałem zasobu, lecz dokumentem urzędowym, za którego sporządzenie i wydanie jest pobierana opłata, o której mowa w art. 40b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosła M. W. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 pkt 1 k.p.a. W związku z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. O finansach publicznych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są - w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, przy czym według art.. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy - organami odwoławczymi są samorządowe kolegia odwoławcze. Ponieważ ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ani przed dniem 12 lipca 2014 r. Ani po wejściu w życie nowelizacji tej ustawy z 2014 r. Nie stanowiła i nadal nie stanowi inaczej (w sprawie opłat za czynności geodezyjne organem pierwszej instancji był uprzednio i jest obecnie starosta), jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania winno być wskazane samorządowe kolegium odwoławcze. Zmiany w ustawie p.g.k., które weszły w życie z dniem 12 lipca 2014 r., spowodowały w szczególności dodanie art. 40f ust. 1 stanowiącego, iż w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie organem tym - w świetle art. 6a ust. 1 pkt 2 lit b) ustawy - jest nadal starosta. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 6 k.p.a. W związku z art. 40b ust. 1ustawy p.g.k., z uwagi na nieuprawnione naliczenie i pobranie opłaty za czynność polegającą na sporządzeniu i wydaniu wypisu z operatu ewidencyjnego, podczas gdy czynność ta nie jest objęta normą upoważniającą organ administracji do obliczenia i pobrania opłaty. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art.6 k.p.a. W związku z art.40d ust. 1 i ust. 2 ustawy, ze względu na niezastosowanie wzoru Wop, o którym mowa w ust. 16 załącznika do ustawy, w szczególności poprzez niezastosowanie współczynnika K=0,5, jako że dotyczy przypadku udostępniania materiałów zasobu wykonawcom prac geodezyjnych i kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłoszenia, a przy tym nie miał zastosowania współczynnik CL. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności ocenić należało najdalej idący zarzut niewłaściwości organu. Dokonując oceny tego zarzutu, Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, bowiem odwołanie od decyzji Starosty L. rozpoznał organ niewłaściwy. Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm.), dalej ustawy p.g.k., ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Informacje związane z ewidencją gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy p.g.k. zawiera operat ewidencyjny. Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym m. in. w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu - art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy p.g.k. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy p.g.k. prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do : 1) Głównego Geodety Kraju – w zakresie centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) marszałków województw – w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych; 3) starostów – w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych. Nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego - art. 40 ust. 3a. Z kolei w art. 40a ust. 1 ustawy p.g.k. sformułowana została zasada odpłatnego udostępniania materiałów zasobu przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty m. in. za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków – art. 40b ust. 1 pkt 2. Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia, jak stanowi art. 40e ust. 1 ustawy, utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty, a w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną - art. 40f ust. 1 ustawy. Z dniem 1 stycznia 2011 r. art. 41 ustawy p.g.k. został zmieniony przez art. 8 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 41 ust. 1 utworzony został Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będący państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przychodami Funduszu są wpływy z opłat m. in. za udostępnienie zbiorów danych oraz innych materiałów z zasobu centralnego oraz za czynności urzędowe związane z prowadzeniem tego zasobu oraz za udostępnianie materiałów należących do centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez marszałków województw i starostów na zasadach określonych w art. 40h lub art. 40i (art. 41 ust. 2 pkt 1, 4). Wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa. Dochodami własnymi budżetu samorządu województwa są także wpływy za udostępnianie przez marszałka województwa materiałów należących do centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz za udostępnianie przez starostów materiałów należących do wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na zasadach określonych w art. 40h lub art. 40i. Z kolei wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu są dochodami własnymi budżetu powiatu. Dochodami własnymi budżetu powiatu są także wpływy za udostępnianie przez starostę materiałów należących do centralnego lub wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na zasadach określonych w art. 40h lub art. 40i (art. 41b ust. 1, 1a, 2, 2a). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14 wskazał, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, z dniem 1 stycznia 2011 r. zmienił się charakter opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Do tej daty opłaty te nie stanowiły dochodów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych. Natomiast z dniem 1 stycznia 2011 r. stosowne opłaty związane z udostępnieniem, planowaniem i czynnościami w zależności od tego jakiego zasobu geodezyjno-kartograficznego dotyczą, są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, czy samorządu powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w art. 60 sprecyzowała pojęcie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, którymi są środki publiczne stanowiące w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. wskazał, że stosownie do art. 41b ustawy p.g.k., wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowych zasobów stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu. Dochody te związane są z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 6a ust. 3 ustawy p.g.k. zadania organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, którymi są marszałek województwa oraz starosta, wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym jako dochody własne samorządu województwa, bądź powiatu nie są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, bowiem z budżetu odpowiednio samorządu województwa i powiatu finansowane są zadania związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem, zabezpieczaniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz innych zadań szczegółowo określonych w ust. 3 art. 41b ustawy p.g.k. To wypełnia przesłanki określone w pkt 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych do uznania tych dochodów jednostek samorządu terytorialnego jako stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 o finansach publicznych, który w ust. 1 pkt 2 stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Należy zauważyć, że w tym zakresie ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi odmiennie niż art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zatem zastosowanie co do wskazania organu pierwszej instancji ma ten przepis. W konsekwencji tego organ odwoławczy należy ustalić także na podstawie ustawy o finansach publicznych. Jako organ odwoławczy od decyzji, o których mowa w art. 61 ustawy ust. 1 pkt 2 ustawa o finansach publicznych wskazuje samorządowe kolegium odwoławcze - art. 61 ust. 3 pkt 4. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania w odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] stycznia 2015 r. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy muszą zatem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, kończącą postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Oznacza to, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako wydana przez organ niewłaściwy jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, która stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.