IV SA/Wa 1709/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W.S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a." stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. orzekającej o cofnięciu własnej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. orzekającej o udzieleniu cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. – na wniosek P. B. prowadzącego działalność pod firmą E. w Z.– udzielił W. S. zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z terminem ważności do 1 grudnia 2015 r. Ponadto Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. udzielił cudzoziemce zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zamiarem wykonywania pracy, z terminem ważności do 1 grudnia 2015 r. P. B. w dniu 19 marca 2014 r. poinformował Wojewodę [...], że cudzoziemka porzuciła pracę z dniem 10 marca 2014 r. i wniósł o uchylenie powyższego zezwolenia. Wojewoda [...] przychylił się do wniosku pracodawcy i decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił własną decyzję z [...] listopada 2012 r. Następnie pismem z 3 kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego W. S. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] postanowił cofnąć z urzędu własną decyzję z [...] lutego 2014 r. oraz anulował kartę pobytu serii RP, numer [...] wydaną przez Wojewodę [...] w dniu [...] lutego 2014 r. Decyzja została uznana za doręczoną w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 19 maja 2014 r. W dniu 23 czerwca 2014 r. W. S. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] lipca 2014 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. została skierowana na adres: ul. [...] w Z. Przesyłka zawierająca powyższą decyzję była awizowana w dniach: 5 maja 2014 r. i 13 maja 2014 r. W dniu 20 maja 2014 r. wróciła do nadawcy z adnotacją "zwrot-nie podjęto w terminie". W ocenie organu, skoro odwołanie od powyższej decyzji cudzoziemka W. S. wniosła dopiero w dniu 23 czerwca 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a termin do dokonania tej czynności nie został przez organ przywrócony (postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2014 r.) to zasadne jest wydanie postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. i stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2014 r. wniosła W. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11a § 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.) oraz art. 44 § 4 k.p.a. i art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. W wywodach skargi skarżąca podniosła, że żaden przepis prawa nie nakłada na nią obowiązku prewencyjnego zawiadamiania organów administracji publicznej o zmianie adresu, na wypadek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego z jej udziałem. Nie wynika to w szczególności z treści art. 11a § 1 ustawy o cudzoziemcach, który jest przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 42 k.p.a., ani z treści przepisu art. 41 k.p.a., który przewiduje taki obowiązek jedynie w toku postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej Wojewoda [...] przed wszczęciem z urzędu postępowania o cofnięciu skarżącej decyzji o zezwoleniu na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej był zobligowany do prawidłowego ustalenia adresów stron postępowania. Skarżąca, 17 marca 2014 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia decyzji o udzieleniu jej zezwolenia na zamieszkanie zameldowała się pod innym adresem: ul. [...] w S. Nowy adres wskazała wojewodzie właściwemu ze względu na swoje miejsce pobytu, tj. Wojewodzie [...]. Zdaniem skarżącej nie można przyjąć, że Wojewoda [...] kierował korespondencję na adres wskazany przez skarżącą i wobec dwukrotnego awiza, mógł nastąpić skutek doręczenia przewidziany w art. 44 § 4 k.p.a. Wobec powyższego skarżąca stoi na stanowisku, że decyzja Wojewody [...] nie została jej skutecznie doręczona. Tym samym nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania od tej decyzji i nie mógł zostać uchybiony. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym uznał, że zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2014 r. narusza przepisy prawa postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Orzeczenie wydane w powyższym trybie w istocie zamyka stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, tj. przez odrębny organ administracji publicznej - czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ procedując na podstawie art. 134 k.p.a. winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o wnikliwą analizę okoliczności danej sprawy, w szczególności zbadać prawidłowość i datę doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przypadku wątpliwości co do terminu wniesienia odwołania bądź niejasności co do sposobu jego wniesienia organ winien podjąć stosowne czynności wyjaśniające. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, np. wniesienia odwołania. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., zostało wniesione z naruszeniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia, a w konsekwencji, czy na podstawie art. 134 k.p.a. uzasadnione było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. Natomiast w ocenie skarżącej, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie została jej skutecznie doręczona, a zatem nie uchybiła ona terminowi do wniesienia odwołania. Z akt administracyjnych wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku pracodawcy E. ul. [...],[...] Z. zezwolił W. S. na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. zezwolił W. S. na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 21 lutego 2014 r. do dnia 1 grudnia 2015 r. Decyzja ta została doręczona w dniu 25 lutego 2014 r. P. B. działającemu w tym postepowania jako pełnomocnik W. S. Decyzja ta z dniem [...] marca 2014 r. stała się decyzją ostateczną. Na etapie tego postępowania P. B. był jednocześnie pracodawcą W. S. oraz osobą, u której skarżąca wynajmowała mieszkanie na podstawie umowy najmu, pod adresem Z. ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. zezwalającą W. S. na pracę, gdyż w dniu 19 marca 2014 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo pracodawcy z prośbą o uchylenie przedmiotowego zezwolenia ze względu na porzucenie pracy przez cudzoziemkę z dniem 10 marca 2014 r. Decyzja ta została doręczona P. B. W dniu 3 kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielone W. S. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Postępowanie to zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą cofnięto z urzędu ww. zezwolenie. Z akt administracyjnych wynika, że zarówno zawiadomienie z dnia 3 kwietnia 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r., zostały wysłane W. S. na adres Z. ul. [...]. Postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. jest odrębnym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Wszczynając postępowanie z urzędu organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. Należy zważyć, że wynikający z art. 41 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadamiania o zmianie adresu dotyczy stron postępowania, a więc stanowi wymóg zachowania się już po wszczęciu postępowania, w związku z tym - w rozumieniu tego przepisu - ustalenie właściwego adresu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu należeć musi do organu, zobligowanego przy tym do prawidłowego informowania stron o uprawnieniach i obowiązkach, w tym wynikających z prawa procesowego. Bez wpływu na powyższe pozostaje treść art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania, zgodnie z którym w sprawach uregulowanych w ustawie pisma doręcza się osobom fizycznym pod wskazanym przez nie adresem lub w każdym miejscu, gdzie zastanie się adresata. W postępowaniu wszczętym z urzędu strona może wskazać adres dopiero po powiadomieniu jej o tym postępowaniu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ wszczynając postępowanie z urzędu winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do miejsca zamieszkania cudzoziemki. Organ posiadał informację, że cudzoziemka porzuciła pracę u pracodawcy P. B. w dniu 10 marca 2014 r., zatem należało ustalić, czy cudzoziemka nadal zamieszkuje pod adresem Z. ul. [...] u P. B. Organ zaniechał tego. W postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu 3 kwietnia 2014 r., organ założył, że ww. adres jest to nadal adres zamieszkania skarżącej, pod który może doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym zgodnie z zasadami i trybem uregulowanym w Rozdziale 8 Działy I Kodeksu postępowania administracyjnego. Generalną zasadą doręczania pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 k.p.a., jest doręczenie bezpośrednio do rąk adresata. Jest to tzw. doręczenie właściwe. Poza doręczeniem właściwym, ustawodawca przewidział ponadto inne formy doręczenia pism, mające charakter uzupełniający, w tym określone w art. 43 k.p.a. doręczenie zastępcze, tj. w przypadku nieobecności adresata, do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Natomiast na zasadzie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Równocześnie, w myśl § 2 omawianego przepisu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, zgodnie z art. 44 § 3, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ostatnio powołany przepis ustanawia tzw. fikcję prawną doręczenia. Organ administracji publicznej może skorzystać z tego domniemania wyłącznie w sytuacji, gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony. Organ odwoławczy, do którego wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., wiedział już, że adresem skarżącej od 13 marca 2014 r. był S. ul. [...], gdzie skarżąca została zameldowana na pobyt czasowy od 13 marca 2014 r. do 1 grudnia 2015 r. Zatem doręczanie pism skarżącej w toku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu na adres Z. ul. [...], poczynając od dnia 3 kwietnia 2014 r. nie może korzystać z tzw. fikcji prawnej doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Przepis ten może być stosowany tylko w przypadku, skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony. W tej sytuacji jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 44 § 4 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę faktu doręczenia skarżącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zasadny jest również zarzut naruszenia art.. 134 k.p.a., gdyż o uchybieniu terminu można mówić pod warunkiem skutecznego doręczenia Uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji administracyjnej można stwierdzić tylko wtedy, gdy decyzja została skutecznie doręczona. Z odwołania skarżącej wynika, że o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. dowiedziała się 16 czerwca 2014 r. od Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. Jest to data, od której rozpoczął bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia od ww. decyzji. Organ ponownie rozpatrując sprawę dokona oceny terminowości wniesienia dowołania z uwzględnienie wyżej wskazanych uwag. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.