IV SA/Wa 1711/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Przemysłu S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku, Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 59 ust.1 i art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku H. i J. M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę o powierzchni sprzedaży około 71 m2 przewidzianej do realizacji na części działki o nr ew. [...] w miejscowości T., gmina P.. Pismem z dnia 18 października 2005 roku Spółka Akcyjna P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2004 roku. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła zarzut, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Burmistrz nie przeprowadził analizy stanu faktycznego i prawnego dotyczącego działki o nr ew. [...] położonej w T.. Działka ta jest wyłączną własnością Spółki, a mimo to Spółka nie została powiadomiona o działaniach podjętych w celu wydania decyzji. Wydana decyzja w sposób istotny narusza uzasadniony interes Spółki, gdyż Spółka nie wyraża zgody na jakiekolwiek inwestycje na tej działce. W kolejnym piśmie z dnia 20 lutego 2006 roku skarżąca Spółka podniosła zarzut, iż decyzja wydana została na podstawie wniosku, który okazał się nieprawdziwy. Decyzja wydana zostałarl* z zamiarem pozbawienia Spółki uprawnień wynikających z prawa własności. Z kolei w piśmie z dnia 3 kwietnia 2006 roku Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa poprzez niepoinformowanie osób występujących z wnioskiem o wydanie decyzji o stanie prawnym nieruchomości. Stan prawny nieruchomości był bowiem znany organowi z urzędu. W oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane zostało pozwolenie na budowę co narusza interesy Spółki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2004 roku. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wydanie decyzji w oparciu o nieprawdziwy wniosek stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Naruszenia przepisów postępowania stanowiące przesłankę wznowienia postępowania nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Brak było podstaw do przeprowadzania przez organ wydający decyzję analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotyczy to bowiem tylko nowej zabudowy. Tymczasem wniosek o wydanie decyzji dotyczył robót budowlanych polegających na adaptacji istniejącego już pomieszczenia. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności jak też praw osób trzecich. Prawo do dysponowania gruntem inwestor winien wykazać dopiero na etapie procesu inwestycyjnego. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółka Akcyjna P. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz pismach z dnia 20 lutego 2005 roku i 3 kwietnia 2006 roku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka Akcyjna P. podnosząc wcześniej formułowane zarzuty. Nadto zdaniem Spółki wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego określona w decyzji inwestycja była nową zabudową i winna być w związku z tym sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca Spółka podniosła również zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nadto zdaniem Spółki decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła nie tylko zamiany sposobu użytkowania obiektu lecz także jego przebudowy. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany przewidywał bowiem wyburzenie dotychczasowego pomieszczenia. W wyniku realizacji pozwolenia na budowę powstał od podstaw zupełnie nowy pawilon. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa. Podzielić należy pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2004 roku, Nr [...]. Podnoszone przez skarżącą Spółkę zarzuty niepowiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wydania decyzji w oparciu o nieprawdziwy wniosek mogą stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem wymienionej wyżej decyzji. Okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 5 marca 1998 roku, sygn. akt IV SA 988/97 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji". Również w wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 343/01 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji". Zarzut naruszenia prawa własności poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółki nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wydanie decyzji 0 warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uzależnione od wykazania się przez osobę występującą o wydanie takiej decyzji prawem do dysponowania nieruchomością. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie informacją o tym czy określonego rodzaju inwestycja może być na danej nieruchomości zrealizowana. Podmiot uzyskujący decyzję o warunkach zabudowy 1 zagospodarowania terenu może ale nie musi zrealizować planowaną inwestycję. Strona ubiegającą się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może potrzebować jej tylko po to, by zorientować się czy na danej nieruchomości możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji. Informacja taka może być jej potrzebna np. do oceny czy warto rozpocząć negocjacje z właścicielem nieruchomości w celu dokonania jej zakupu. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 kpa i art. 8 kpa poprzez niepoinformowanie osób występujących z wnioskiem o wydanie decyzji o stanie prawnym nieruchomości. Jak już to zostało wcześniej stwierdzone wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uzależnione od wykazania się przez wnioskodawcę prawem do dysponowania nieruchomością, której decyzja ma dotyczyć. Informowanie wnioskodawcy przez organ administracji o tym, kto jest właścicielem nieruchomości jest więc w tej sytuacji zbędne. Nie ma znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okoliczność, iż decyzja ta była podstawą wydania pozwolenia na budowę. Jeśli wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę na nieruchomości należącej do Spółki, a inwestor nie uzyskał zgody Spółki na realizację inwestycji, to wadą prawną dotknięta jest decyzja o pozwoleniu na budowę, a nie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji interesy prawne Spółki naruszałaby decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodzić należy się z zarzutem skarżącej Spółki, iż uchybieniem organu administracji wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było niesporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza taka winna być dokonana jednakże zważywszy na fakt, iż decyzja nie dotyczyła budowy lub rozbudowy obiektu budowlanego, tylko zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego, braku analizy nie można uznać za uchybienie na tyle istotne, by mogło być ono podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić należy, iż przepisy dotyczące dokonywania analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nastawione są na inwestycje polegające na budowie i rozbudowie obiektów budowlanych. Analiza dotycząca inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu ze sklepu przemysłowego na aptekę z natury rzeczy byłaby analizą bardzo ogólną. Taka ogólna analiza wpływu zmiany sposobu użytkowania obiektu została przez Burmistrza Miasta i Gminy P. przeprowadzona co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji 0 warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wymienione przepisy dotyczą ochrony prawa własności. Ponownie podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żaden sposób nie ogranicza skarżącej Spółki w jej prawie do dysponowania nieruchomością jak też nie rodzi dla adresata tej decyzji żadnych uprawnień do tej nieruchomości. Analiza treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala stwierdzić, iż dotyczy ona zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Jeśli w oparciu o tę decyzję inwestor uzyskał pozwolenie na budowę wykraczające poza zakres decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wadą prawną dotknięta jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Ocena zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być jednak dokonana w niniejszym postępowaniu. Ewentualne wady decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy 1 zagospodarowania terenu pod kątem możliwości stwierdzenia jej nieważności. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.