IV SA/Wa 1712/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Gminy [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r. (znak O[...] ) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 17 pkt 6 lit. b) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." utrzymał w mocy – po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – postanowienie tegoż organu z [...] marca 2019 r. (znak [...] ) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy drodze krajowej nr [...] i [...] w [...] . W uzasadnieniu organ podniósł, że Burmistrz [...] pismem z 28 lutego 2019 r. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej także jako "GDDKiA") o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy drodze krajowej nr [...] i [...] w [...] . Teren objęty projektem planu położony jest przy wspólnym przebiegu dróg krajowych nr [...] i [...] , administrowanych przez GDDKiA Oddział w [...] . Rozpoznając wniosek o uzgodnienie projektu planu organ odmówił jego uzgodnienia postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Burmistrz [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przedstawił wyjaśnienia co do uwag zawartych w postanowieniu GDDKiA. Rozpoznając ponownie sprawę GDDKiA podtrzymał stanowisko odmawiające uzgodnienia przedmiotowego projektu i utrzymał w mocy poprzednie postanowienie z [...] marca 2019 r. W zakresie konieczności wyznaczenia rezerwy terenu pod planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z Miejscami Obsługi Podróżnych wyjaśnił, że teren objęty projektem planu koliduje z założeniami przyjętymi w Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowym dla projektowanej drogi ekspresowej [...] [...] - [...] , będącym w trakcie opracowania przez biuro projektowe. Na terenach usługowych, oznaczonych w projekcie planu symbolami "2U" i "3U", nie uwzględniono rezerwy terenu pod MOP (Miejsce Obsługi Podróżnych) w ciągu wariantu II planowanego przebiegu drogi ekspresowej [...] . Zgodnie z art. 20 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2068 ze zm.) do zarządcy drogi należy opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 2 ww. ustawy "w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem". Organ opracowujący plan obowiązany jest do uwzględnienia innych nadrzędnych dokumentów planistycznych oraz potrzeb zabezpieczenia rozwoju infrastruktury technicznej i interesu społecznego. Organ podkreślił, że droga ekspresowa [...] została wpisana do "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]". Plan ten nie wskazuje konkretnego przebiegu trasy, jednak zobowiązuje opracowującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do uwzględnienia informacji na temat planowanego przebiegu drogi w okolicach miejscowości [...] i odniesienia się do skutków realizacji planu na rozwój infrastruktury technicznej jaką jest droga. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt. 4b u.p.z.p. w miejscowym planie określa się w zależności od potrzeb m.in. granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej. Gdy inwestycja celu publicznego uwzględniona została w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, to plan musi to uwzględniać. Tak więc konieczne jest wyznaczenie rezerwy terenu pod wskazany w planie wojewódzkim wariant przebiegu drogi ekspresowej [...] . Przy czym wariant II przebiegu drogi [...] jest preferowany w wariancie społecznym. Biorąc pod uwagę fakt, iż zasadnym jest wyznaczenie w projekcie planu rezerwy terenu pod przyszłą budowę drogi ekspresowej [...] , wskazanym jest również wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tej drogi. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległość ta od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej winna wynosić min. 40 m. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych "odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Z uwagi na fakt, iż zmianę kategorii dróg krajowych na niższą określają przepisy nadrzędne nad prawem miejscowym, niecelowym jest wprowadzanie do projektu planu w § 4 ust. 7 zapisu mówiącego o ewentualnej zmianie kategorii i klasy drogi krajowej nr [...] i [...]. Plan miejscowy nie powinien powielać zapisów wynikających z przepisów odrębnych. W zakresie sposobu obsługi komunikacyjnej terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej drogi krajowej nr [...] i [...] (wspólny przebieg) to odnosząc się do zapisu zawartego w § 6 ust. 1 pkt. 2 projektu planu mówiącego, iż dojazd do terenu objętego planem z drogi krajowej nr [...] i [...] ma być zapewniony poprzez istniejące zjazdy z tej drogi, zarządca drogi krajowej w odmowie uzgodnienia wskazał, iż ww. zapis winien być doprecyzowany o informację, że wyklucza się możliwość wykorzystywania istniejących zjazdów indywidualnych na pola do obsługi przyległych nieruchomości, na których planuje się zabudowę usługową. Jeśli chodzi o § 8 ust. 4 projektu planu to na terenie oznaczonym symbolem "1U" dopuszczono lokalizację obiektów zamieszkania zbiorowego, wymagających zapewnienia odpowiedniego komfortu akustycznego. W obowiązku zarządcy drogi krajowej leży poinformowanie o ewentualnych uciążliwościach, jakie mogą wystąpić ze względu na wzmożony ruch pojazdów na przyszłej drodze ekspresowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz [...] , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] marca 2019r. jako wydanych z naruszeniem art. 24 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. 6 tiret 3 u.p.z.p., a także niewłaściwie zastosowanych art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 18 a ust. 5, art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 20 pkt 1 i art. 35 ustawy o drogach publicznych. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu przede wszystkim skarżący twierdzi, że postanowienia zostały wydane poza zakresem uzgodnienia zarządcy drogi publicznej wynikającym z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p. Nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, ale drogę istniejącą, nie zaś projektowaną w opracowaniach stadialnych. Skarżący wywodzi, że jeden wariant rozpatrywany w opracowaniu studialnym będzie determinował przeznaczenie terenu w planie. Przyjęcie w planie rezerwy pod pas drogowy przyszłej drogi ekspresowej wywołuje negatywne skutki finansowe dla Skarbu Państwa i Gminy [...] . Skarżący dalej twierdzi, że planowana inwestycja musi przejść kolejne etapy prac przygotowawczych tj. decyzja środowiskowa i wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wówczas będzie znany konkretny przebieg drogi i jej parametry oraz będzie możliwe wyznaczenie linii zabudowy w stosowanej odległości od krawędzi jezdni planowanej drogi ekspresowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a część argumentacji w niej zawartej jest zasadna. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci u.p.z.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Przepis ten zakreśla zakres przedmiotowy uzgodnienia dokonywanego przez zarządcę drogi. Z przepisu tego wynika, że nie w każdym wypadku istnieje obowiązek uzgodnienia projektu planu, ale wówczas gdy zachodzą wskazane w nim przesłanki. Wynika także z niego, że warunki uzgodnienia, które może postawić zarządca drogi mają być związane z ochroną ruchu drogowego istniejącej drogi publicznej lub samej drogi, a nie ochroną użytkowników sąsiednich - w stosunku do drogi - nieruchomości, przed uciążliwością powodowaną przez ruch na drodze. Z tego względu wypowiadanie się w zaskarżonym postanowieniu o uciążliwościach, które będzie generowała przyszła droga ekspresowa [...] leży poza zakresem kompetencji organu. Również poza zakresem wypowiedzi organu uzgadniającego jest ocena ruchu generowanego przez istniejąca drogę, bowiem przepis dotyczy sytuacji, gdy sposób zagospodarowania gruntów przyległych zgodnie z projektem planu miejscowego będzie oddziaływał na istniejącą drogę, a nie odwrotnie tj. gdy ruch drogowy oddziałuje na grunty przyległe. Wszak trzeba przypomnieć, że oceniany jest projekt zagospodarowania terenów przyległych do drogi publicznej, a nie charakter i ruch generowany przez istniejącą drogę. Choć przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p. nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia projektu planu, to niewątpliwie organ ten zajmując stanowisko powinien kierować się m.in. cechami i funkcją pełnioną przez drogę do której pasa przylega teren objęty planem, możliwością włączenia do drogi ruchu z tego terenu, a także mieć na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (tak wyrok WSA z 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/W 1425/17). Takimi kryteriami winien kierować się organ uzgadniający projekt planu w trybie przytoczonego przepisu. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. W orzecznictwie podkreśla się także, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r. Nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (vide uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 1). Oznacza to, że także GDDKiA może upatrywać źródła swej kompetencji w zakresie uzgadniania projektu planu jedynie w przepisie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p. i nie jest władny przejmować kompetencji innych organów uzgadniających, a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Otóż centralna argumentacja odmowy uzgodnienia projektu planu opiera się na fakcie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] wraz z planem zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego [...] , który przewiduje w obszarze planu przebieg jednego z kilku wariantów drogi ekspresowej [...] . I nie ma racji skarżący, że ów przebieg ma charakter jedynie opracowań stadialnych. Uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia tego planu została opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...] i weszła w życie z dniem podjęcia (§ 6 uchwały). W dacie zatem wydania zaskarżonego postanowienia droga ekspresowa była umieszczona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa i jako taka zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym winna zostać umieszczona w planie miejscowym. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem lub prezydentem. Marszałek też przeprowadza procedurę przygotowania projektu planu województwa (art. 41 u.p.z.p.) oraz przeprowadza okresową ocenę tego planu (art. 45 u.p.z.p.). Jednocześnie marszałek czuwa nad przestrzeganiem planów województwa i zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1 u.p.z.p. jest organem właściwym do uzgodnienia projektu planu miejscowego w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Skoro do zadań samorządu województwa należy m.in. uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 3 ust. 2 u.p.z.p.), to nie ulega wątpliwości, że w ramach procedury uzgodnień z zarządem województwa ocenie podlega w szczególności spójność projektu planu miejscowego z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa (vide wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 529/17, wyrok NSA z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 587/17). Zatem w konsekwencji do tego organu należy kompetencja, aby wypowiadać się o kolizji projektu planu miejscowego z planowaną inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym, jaką jest przyszła droga ekspresowa. Również konsekwentnie odnośnie nieprzekraczalnych linii od tej drogi może wypowiedzieć się marszałek województwa, nie zaś GDDKiA. Z tego względu argumentacja zaskarżonego postanowienia odnosząca się do projektowanej drogi [...] nie mogła stanowić przesłanki rozstrzygnięcia, a organ uzgadniający wyszedł poza własne kompetencje. Zgodnie z art. 20 pkt 1 ustawy o drogach do zarządcy drogi należy opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów. Wymogu tego nie można jednak traktować jako kompetencji do uzgodnienia projektu planu w tym zakresie. Otóż bieżące informowanie o planach rozwoju sieci drogowej nie może być utożsamiane z wiążącym uzgodnieniem projektu planu. Celem tego przepisu jest zbudowanie platformy wymiany informacji dla rad gmin, aby posiadały informacje o planach zarządcy odnośnie budowania sieci komunikacji drogowej na ich terenie. Nie ma racji organ uznając, że § 4 ust. 7 projektu planu powiela zapis normy ustawowej tj. art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do drogi wojewódzkiej. Sąd odmiennie odczytuje ten zapis, jako mający odniesienie merytoryczne. Wynika z niego, że ustalone w planie odległości nie będą miały zastosowania, jeśli zostanie wybudowany w innym przebiegu odcinek tej drogi i przebieg ten ominie obszar planu. Zapis ten nie ma zatem charakteru wyłącznie zaliczającego do kategorii drogi, lecz niesie za sobą określoną treść, która winna zostać oceniona przez organ uzgadniający. Uchyla bowiem ten zapis treść normatywną statuowaną w ust. 6 tego paragrafu. Zatem przywołany § 4 ust. 7 musi zostać powiązany z ust. 6 i poddany analizie organu uzgadniającego. Odnośnie argumentacji dotyczącej zjazdów indywidualnych w kontekście przeznaczenia usługowego terenu przyległego do drogi publicznej, zdaniem Sądu, to jest istota kompetencji GDDKiA jako organu uzgadniającego w tej sprawie. Dotyczy bowiem zasad włączania się do ruchu drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w tym ruchu. Zgodnie z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, do zadań zarządcy drogi należy m.in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Definicja pojęcia "ochrona drogi" znalazła się w art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jej brzmieniem są to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania ale także pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający zatem zobowiązany jest ocenić projekt planu uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj proponowanej w projekcie planu zabudowy i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości zaakceptowania projektu planu. Sąd natomiast stwierdza, że GDDKiA nie poczynił żadnych szerszych ustaleń w tym zakresie. Jedynie wypowiedział się odnośnie istniejących zjazdów, które jego zdaniem mogą być wykorzystane jako dojazd do terenów usługowych. Połączenie inwestycji z drogą publiczną następuje poprzez zjazd. Stanowi o tym § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. , poz. 124 ze zm.) – przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Przepisy wykonawcze tj. § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia przewidują dwa rodzaje zjazdów: publiczny i indywidualny. Zjazd indywidualny to określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Zjazd publiczny musi spełniać ściśle określone parametry ustalone w § 78 rozporządzenia. Jednocześnie stosownie do § 78 ust. 1 rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. Ostatnio powołany przepis przewiduje sytuacje, choć nie w sposób enumeratywny, w jakich konkretnie okolicznościach zjazd publiczny nie może być usytuowany ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Rozporządzenie nie stawia natomiast takich wymagań wobec zjazdu indywidualnego ze względu zapewne na inną intensywność korzystania z takiego zjazdu przez użytkowników dróg. To rozróżnienie powinno zostać zauważone przez organ uzgadniający i dokładnie wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu, aby zapisy planu mogły zrealizować wymogi ustawy o drogach publicznych. Tych zaś ustaleń i wyjaśnień zabrakło w zaskarżonym postanowieniu, czym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w tej części rozważań organu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p..a. i zasądzono zwrot wpisu sądowego w wysokości 100 zł na rzecz skarżącego.