IV SA/Wa 1713/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg A. S., S. J., M. J. i I. Z. oraz Gminy S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargi - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Geodeta Kraju (dalej jako "GGK") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "Kpa" uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], dalej jako "WINGiK", z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i [...] i w tym zakresie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] lipca 2001 r., w pozostałej zaś części dotyczącej działek ew. nr [...], [...] i [...] utrzymał decyzję WINGiK z dnia [...] czerwca 2011 r. w mocy. Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Starosta J. wprowadził w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego H., gmina S. zmiany polegające na tym, że w miejsce działki ewidencyjnej nr [...], o pow. 0,14 ha, i Skarbu Państwa jako jej posiadacza samoistnego wpisał: - działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,01 ha i B. S. oraz J. S. jako jej właścicieli, - działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,01 ha i A. S. jako jej właściciela, - działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,02 ha i małżonków J. i A. B. jako jej władających, - działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,02 ha i małżonków S. i M. J. jako jej władających, - działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,08 ha i Skarb Państwa jako jej posiadacza samoistnego oraz Urząd Gminy w S. jako jej użytkownika. 2. Po rozpatrzeniu odwołań L. i A. S. oraz J. C. WINGiK decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 3. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2002 r, sygn. akt SA/Rz 2179/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił decyzję WINGiK. 4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. WINGiK umorzył postępowanie odwoławcze. 5. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2002 r. (data stempla pocztowego) Gmina S. wystąpiła do WINGiK z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] lipca 2001 r. 6. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. WINGiK stwierdził nieważność decyzji Starosty J. z 2001 r. 7. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. GGK uchylił decyzję WINGiK i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 8. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. WINGiK odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r. 9. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. GGK uchylił decyzję z [...] kwietnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 10. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. WINGiK ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r. 11. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. GGK utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r. 12. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 743/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GGK z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że GGK nie wyjaśnił czy uznanie przez Starostę J. B. S., J. S., A. S., A. B., J. B., S. J. oraz M. J. za właścicieli lub władających działkami wyodrębnionymi z działki o nr ew. [...] stało w rażącej sprzeczności z zebranym przez organ materiałem dowodowym. Wskazano, że organ powinien szczegółowo przeanalizować i wyjaśnić skutki prawne (odnosząc je do konkretnej nieruchomości i konkretnego podmiotu) jakie wynikają z ujawnionych orzeczeń sądowych czy też wpisów hipotecznych. 13. GGK decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 14. WINGiK decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. kolejny raz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r. 15. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. GGK uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 16. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. WINGiK stwierdził nieważność decyzji z 2001 r. w części dotyczącej wykazania w operacie ewidencyjnym A. S. jako właściciela działki ew. nr [...]. 17. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. GGK uchylił decyzję z dnia [...] października 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 18. Powyższa rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/08 oddalił skargę. 19. WINGiK decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji z 2001 r. 20. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S. (w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po A. T.), J. S., G. S., J. S., S. J., M. J., A. B., J. B. oraz I. Z. 21. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. GGK uchylił w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i [...] rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] lipca 2001 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję WINGiK. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 2001 r. orzeczono o zmianach podmiotowych (własność, władanie) działek ew. nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Na dzień wydania decyzji przez Starostę J. stan prawny działek ew. przedstawiał się następująco: - działka ew. nr [...] to część dawnej parceli gruntowej [...] której to właścicielem na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w J. z dnia [...] lutego 1967 r. sygn. akt [...] był F. S.; następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] września 1999 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po F. S. i W. S. właścicielami parceli gruntowej nr [...] zostali B. S. i J. S.; uznano zatem, że Starosta J. prawidłowo orzekł o wpisaniu jako właścicieli działki ew. nr [...] B. S. i J. S.; - działka ew. nr [...] odpowiada części dawnych parcel gruntowych nr [...],[...] i [...]; parcele te były wykazane na rzecz A. T. w 1/4 części i F. G. w 3/4 częściach; spadkobiercami A. T. zostali A. T. (1/4) i F. G. (3/4) - postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...]; spadek po F. G. nabyły A. S. i S. G. - postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 2003 r., sygn. akt [...]; spadek po A. S. nabyła w całości S. G., a spadek po S. G. nabył A. S. (postanowienia [...] i [...]); w oparciu o powyższe stwierdzono, że właścicielem działki ew. nr [...] był A. S. w 15/16 częściach, zaś w 1/16 A. T.; skoro nie było dokumentów potwierdzających prawo własności A. S. do całości działki ew. nr [...] zatem Starosta J. rażąco naruszył art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 tj. ze zm.), dalej jako "pgik" oraz § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dalej jako "rozp."; - działka ew. nr [...] powstała z części dawnych parcel gruntowych nr [...],[...],[...], które na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1928 r. stały się własnością A. H. (D.); w chwili wydawania decyzji przez Starostę właścicielami działki byli następcy A. H., tj. L. D. oraz W. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] grudnia 2001 r., sygn. akt [...]); wpisanie zatem do ewidencji gruntów władających (A. i J. B.), a nie właścicieli stanowiło naruszenia § 10 ust. 2 rozp., jednakże nie miało ono charakteru rażącego, skoro na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2002 r., rep. A nr [...], A. i J. B. stali się właścicielami tej nieruchomości i obecnie zarówno w księdze wieczystej nr [...], jak i w ewidencji gruntów i budynków wpisani są oni jako właściciele działki ewidencyjnej nr [...]; - działka ew. nr [...] powstała z części dawnych parcel gruntowych nr [...],[...],[...] i [...]; działka nie ma uregulowanego stanu prawnego, brak jest danych dotyczących właściciela tej działki; wpisanie M. i S. J. jako władających nią stanowiło rażące naruszenie § 10 ust. 2 rozp., gdyż brak jest dokumentów potwierdzających taki stan faktyczny, zaś z akt sprawy wynika okoliczność przeciwna (działka ew. nr [...] to ścieżka gruntowa, częściowo przebiegająca za ogrodzeniem I. Z.); - działka ew. nr [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego, brak jest danych dotyczących jej właściciela; z dokumentów, m.in.: pisma Wójta Gminy S. z dnia 7 czerwca 2001 r. adresowanego do Starosty J. i z pisma L. i A. S. z dnia 1 lipca 2002 r. skierowanego do WINGiK, wynika że działka ta stanowi drogę, która "utrzymywana była także ze środków budżetowych gminy, wykonanie infrastruktury technicznej drogi (oświetlenie) sfinansowane zostało z budżetu państwa"; wpisanie zatem Skarbu Państwa jako posiadacza samoistnego tej działki stanowiło rażące naruszenie § 10 ust. 2 rozp. Decyzja została zaskarżona przez S. J., M. J., I. Z., A. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1713/11) oraz Gminę S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1727/11). W skardze S. J., M. J., I. Z. i A. S. rozstrzygnięciu GGK zarzucono rażące naruszenie prawa w części dotyczącej działek ew. nr [...],[...] i [...], tj.: - art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1, art. 77 § 1i art. 107 § 3 Kpa, - art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 51 pgik, - § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozp., - art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej jako "Kc", - art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296), wnosząc o oddalenie wniosku Gminy S. o stwierdzenie nieważności decyzji z 2001 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, kiedy można uznać naruszenie prawa za rażące, i czym się kierować dokonując takiego ustalenia (oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu który został naruszony; skutki ekonomiczne i gospodarcze, jakie wywołała zaskarżona decyzja; czy naruszenie prawa miała znacznie większą wagę niż stabilność decyzji ostatecznej). Kwestionując zasadność stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r. w zakresie działek ew. nr [...],[...] i [...] zwrócono uwagę na następujące uwarunkowania: - decyzja z 2001 r. co do działki ew. nr [...] jest co najmniej co do udziału 15/16 części zgodna z art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik i § 10 ust. 1 pkt 2 rozp, co przyznaje GGK; - GGK powinien więc tylko w 1/16 części stwierdzić nieważność decyzji z 2001 r.} zaś w pozostałej części odmówić stwierdzenia nieważności; - w ocenie Skarżącego A. S. (właściciela 93,75 % działki), GGK powinien w całości odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r. w zakresie działki ew. nr [...], gdyż w razie stwierdzenia nieważności decyzji w ewidencji zostanie wpisany Skarb Państwa(użytkownik Gmina S.), które widniały poprzednio w ewidencji na podstawie protokołu z 3 stycznia 1968 r.; ponadto jako kurator spadku po A. T. przychylił się do tego, aby w 1/16 wpisać do ewidencji jako właściciela A. S., a nie A. T. czy też jej spadkobierców; - działką ew. nr [...] w dniu 3 lipca 2001 r. władali S. i M. J., którzy nabyli ją pod koniec lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku nieformalną umową sprzedaży od rodziny B.; wobec wydzielenia działki [...], uwłaszczono ich w 1974 r. jedynie na przyległych z dwóch stron do działki [...] działkach ew. o nr [...],[...],[...],[...]; aktem notarialnym z 1982 r. małżonkowie J. podarowali córce I. Z. działki ew. nr [...] i [...]; - I. Z. potwierdziła, że S. i M. J. władają działką ew. nr [...]; - działkę [...] stale koszą małżonkowie J.; - decyzja z 2001 r. co do działki ew. nr [...] jest słuszna, gdyż Gromadzka Rada Narodowa i Naczelnik Gminy S. byli dawnymi reprezentantami Skarbu Państwa, zatem prawidłowo wpisano jako władającego działką Skarb Państwa; - GGK nie wykazał, że decyzja Starosty z 2001 r. w zakresie działek ew. nr [...] i [...] przyniosła za sobą skutki społeczne i gospodarcze nie dające się pogodzić z zasadą praworządności; działki ew. nr [...] i [...] wraz z działką ew. nr [...] stanowią jednolitą wyżwirowaną drogę prowadzącą do działek J. S., J. i A. B., A. i L. S., A. S. oraz S. B. - osoby te bez przeszkód korzystają z dojazdu do nieruchomości; stworzenie drogi publicznej na działkach [...],[...],[...],[...] byłoby sprzeczne z interesem właścicieli sąsiadujących z nimi działek; dostęp do centrum miejscowości dla pozostałych mieszkańców miejscowości jest możliwy drogą (działka ew. nr [...]) i jest zaledwie kilkadziesiąt metrów dłuższy niż gdyby przebiegał przez działki powstałe z działki ew. nr [...]. W odpowiedzi na skargę GGK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów skargi. Wskazał, że nie było możliwości odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r. co do udziału w części 15/16 na działce ew. nr [...], gdyż takie rozstrzygnięcie jest możliwe tylko w sytuacji gdy jedna decyzja rozstrzyga kilka spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji (gdy wady decyzji nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć) i wolna od wad część rozstrzygnięcia mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Ponadto (odnosząc się do żądania wpisu A. S.) wskazano, że decyzją orzekającą wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów nie można zmieniać stanu właścicielskiego działki ewidencyjnej. W aktach sprawy brak było dokumentów wskazujących na fakt, że M. i S. J. władali działką ew. nr [...] (trudno uznać ścieżkę gruntową za przedmiot władania osób). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia skutków społeczno-gospodarczych wywołanych decyzją stwierdzono, że decyzja orzekająca o wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, a zatem nie wywołuje skutków społecznych i gospodarczych. Skutki ewentualnego stworzenia drogi publicznej przez działki [...],[...],[...],[...] nie dotyczy niniejszego postępowania. Gmina S. zarzuciła decyzji GGK naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 rozp. w zw. z § 12 rozp. wnosząc o uchylenie w całości decyzji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] od czasów przed II wojną światową stanowiła drogę ogólnodostępną traktowana była jako droga dojazdowa do zabudowań i do dawnej kopalni ropy naftowej w H. Po zmianie oznaczenia z systemu parcelowego na działkowy - wykazywana była wraz z innymi drogami jako pozostająca we władaniu Gromadzkiej Rady Narodowej w H. Utrzymywana była z budżetu gminy (wykonano infrastrukturę techniczną drogi, oświetlenie elektryczne). W 1974 r. droga nie była przedmiotem uwłaszczenia. Z uwagi na nieuregulowany stan prawny nie wydano również decyzji potwierdzającej, że droga stała się z mocy prawa własnością Gminy S. Dalej wskazano, że Starosta J. wnioskiem z dnia 4 grudnia 2000 r. wystąpił o stwierdzenie zasiedzenia drogi (działki ew. nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa. Zaś zainteresowani mieszkańcy Gminy wystąpili do Starosty o wprowadzenie w ewidencji gruntów zmian poprzez wydzielenie z działki ew. nr [...] czterech działek i wpisanie ich w rejestrze jako właścicieli lub władających przedkładając stosowne dokumenty z lat 1928 i 1967. W ocenie Skarżącej Gminy, Starosta J. decyzją z 2001 r. naruszył swoją właściwość rzeczową, wszedł bowiem w kompetencje organu właściwego do orzekania w sprawach własności pomimo, że sprawa o zasiedzenie nie została zakończona. Postępowanie o zmianę wpisu winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie. Dalej Skarżąca wywodziła, że wniosek o zmianę danych ewidencyjnych w istocie zmierzał do stwierdzenia własności do części przedmiotowej drogi. Wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów wymienionych w § 12 rozp., a Starosta nie był uprawniony do ustalania kto był rzeczywistym właścicielem nieruchomości. Uwzględniając zaś wniosek w istocie rozstrzygnięto spór o własność. Powyższe w ocenie Skarżącej świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Orzeczenie WINGiK z dnia [...] czerwca 2011 r. w praktyce pozbawia Gminę faktyczne władztwa nad drogą urządzoną i utrzymywaną ze środków publicznych. Skarżąca nie zgadza się z argumentacją GGK, że przy wydawaniu decyzji z 2001 r. naruszono prawo lecz nie w sposób rażący, gdyż takie rozstrzygnięcie pozbawia Gminę możliwości władania działką. W odpowiedzi na skargę GGK wniósł o jej oddalenie w uzasadnieniu wskazując, że: - Starosta J. nie naruszył przepisów o właściwości rzeczowej, nie rozstrzygnął sporu o własność, zaś wpisu o zmianach ewidencyjnych dokonał na podstawie posiadanych dokumentów urzędowych, min. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku czy akty notarialne, - postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia własności nieruchomości czy też spór o własność nieruchomości nie uzasadniają zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wprowadzenia zmian do ewidencji, - uniemożliwienie Gminie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania przed Starostą stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, niemniej z akt sprawy wynika, że Gmina brała udział w postępowaniu - zawiadomiono ją o wszczęciu postępowania, przesyłała pisma w toku sprawy, uczestniczyła w rozprawie administracyjnej. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1713/11 i IV SA/Wa 1727/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić postępowanie pod sygn. akt IV SA/Wa 1713/11. Obecny na rozprawie uczestnik postępowania J. S. wniósł o oddalenie skargi Gminy S., a ocenę pozostałych skarg zostawił uznaniu Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy stwierdzić, iż rolą GGK w niniejszym postępowaniu nie była merytoryczna ocena, czy w 2001 r. wystąpiły przesłanki do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gmina S., a wyłącznie weryfikacja czy decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. nie została wydana w warunkach art. 156 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie organ orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem, dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem przez Sąd, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli orzeczeń wydanych w trybach nadzwyczajnych. Wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest obok postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 Kpa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96, niepubl.; z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96, niepubl.; z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2319/96, niepubl.). Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania dotknięta jest jedną z wad, o których stanowi ten przepis, z zaznaczeniem, że wyłączona jest w takim wypadku wykładania rozszerzająca przesłanek nieważnościowych. Organ dokonuje w takim postępowaniu oceny ważności decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z przywołanego art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, GAP nr 17 z 1988 r.). Gmina S. we wniosku inicjującym postępowanie zarzuciła wydanie decyzji z 2001 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) oraz min.: wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie, a zdaniem Sądu nie jest celowa kolejna analiza jednolitego stanowiska w tym przedmiocie. Stwierdzić jedynie należy, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B, Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, Lex nr 468745). Rażące naruszenie oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują trzy przesłanki: oczywistości naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (na co zwrócono uwagę w skardze S. J., M. J., I. Z. i A. S.). Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa następuje w sytuacji naruszenia każdego rodzaju właściwości. W myśl tego przepisu, naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Zatem w ramach prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym GGK obowiązany był do ustalenia w pierwszej kolejności, czy decyzję Starosty J. z 2001 r. nie obciąża wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 743/05. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu (w szczególności wymóg dokonania szczegółowej analizy i wyjaśnienie skutków prawnych jakie wynikają z ujawnionych orzeczeń sądowych i wpisów hipotecznych) z uwagi na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "ppsa", wiązały nie tylko organy następnie orzekające w sprawie lecz również wiążą Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wiążący w sprawie był również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/08, którym oddalono skargę J. S., a zatem uznano za zgodne z prawem kontrolowane rozstrzygnięcie GGK, a w konsekwencji również poczynione tam wskazania, które miał wziąć pod uwagę WINGiK przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przed oceną prawidłowości rozstrzygnięcia GGK wskazać należy, że ewidencja gruntów odzwierciedla stan aktualny m.in. co do właścicieli nieruchomości, wynikający z dokumentów dostępnych organowi, w tym ostatecznych decyzji administracyjnych. Stan ten organ ustala z urzędu, na podstawie m.in. dokumentów, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 1 rozp., przesyłanych przez właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne na zasadach i w trybie określonych w art. 23 pgik lub na wniosek zainteresowanych. Jeżeli jednak aktualizacja ewidencji wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub dodatkowych dowodów, wówczas, zgodnie z § 47 ust. 3 rozp., organ przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 pgik, a następnie wydaje decyzję administracyjną, rozstrzygającą co do istoty sprawę aktualizacji ewidencji. Pozytywną wówczas, jeżeli uzyskane w postępowaniu dokumenty dają podstawę do aktualizacji ewidencji, lub negatywną, gdy nie ma żadnej podstawy do dokonania jakiejkolwiek zmiany z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Utrzymanie ewidencji w stanie aktualności polega bowiem na uwidocznieniu w niej właściciela nieruchomości, którego to wpisu dokonuje się na podstawie istniejącego w dacie wpisu dokumentu, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt 1 rozp. Może się okazać, że dokument ten na dzień dokonywania wpisu z różnych przyczyn mógłby być faktycznie nieaktualny, wobec zdarzeń, które miały miejsce po jego wydaniu, jednak wpis może być dokonany tylko na jego podstawie i będzie to spełniało warunek, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozp., utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Dopiero bowiem następny dokument z wymienionych w § 46 ust. 2 pkt 1 rozp. może być podstawą dokonania kolejnej zmiany w ewidencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 207/05, ogólnodostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.aov.ph. GGK dokonując w trybie nadzwyczajnym kontroli decyzji Starosty z 2001 r. stwierdził jej nieważność w części dotyczącej działek ew. nr [...],[...] i [...], gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa (utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tym zakresie), zaś w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] decyzję z 2001 r. uznał ją za wydaną bez rażącego naruszenia prawa, dlatego odmówił stwierdzenia jej nieważności (uchylając decyzję WINGiK w tej części). GGK dokonał analizy akt sprawy i ustalił stan prawny pięciu działek ewidencyjnych na dzień wydania decyzji przez Starostę J. Poczynione ustalenia były punktem wyjścia do oceny czy i w stosunku do których działek Starosta dokonał wpisu do ewidencji gruntów zmian z rażącym naruszeniem prawa. Starosta rozpoznając sprawę o dokonanie aktualizacji ewidencji uznał, że dane ujawnione w ewidencji (wpis władającego działką ew. nr [...]) nie są zgodne ze zgromadzonym w 2001 r. materiałem dowodowym (dokumenty wskazujące na właścicieli części tej nieruchomości oraz na inne osoby władające częścią tego gruntu). Postanowił więc zaktualizować ewidencję zastępując dotychczas ujawniony wpis Skarbu Państwa, danymi właścicieli wynikającemu z ujawnionych dokumentów źródłowych wraz z jednoczesnym utworzeniem nowych pozycji rejestrowych, tak by treść wpisów odpowiadała stanowi wynikającemu z tych dokumentów. Przedłożenie organowi dokumentów, które mogą być podstawą ujawnienia prawa własności w ewidencji w myśl § 12 ust. 1 rozp., powoduje konieczność zastąpienia dotychczasowego wpisu informującego o samoistnym posiadaniu działek, wpisem właściciela gruntu, czyniąc zadość regulacji § 10 ust. 1 pkt 2 rozp. Ustalenia zostały poczynione dla każdej z nowo wydzielonych działek, zaś kontrolujący to rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym GGK również dla każdej z tych pięciu działek dokonał weryfikacji ujawnionego materiału stanowiącego podstawę dokonania zmian ewidencyjnych i wyraził ocenę co do zgodności z prawem wydanej w 2001 r. decyzji (czy nie wydano ją w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Skoro w postępowaniu przed Starostą ujawniono dokumenty wskazujące tytuł prawny do działki (przy jednoczesnym ustaleniu, że istniejący wpis nie miał oparcia w takich dokumentach), a następnie sporządzono operat pomiarowy celem doprowadzenia do zgodności ze stanem prawnym z tych dokumentów wynikającym, zatem organ administracji miał podstawy do wydania pozytywnej decyzji o aktualizacji ewidencji gruntów (przedłożenie dokumentów wskazujących na właścicieli, choćby części działek, stanowiło podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów w tym zakresie). Dokonana w trybie nadzoru kontrola decyzji Starosty dała GGK podstawę do uznania, że w stosunku do działek ew. nr [...] i [...] rozstrzygnięcie z 2001 r. nie naruszało rażąco prawa. Szczegółowo wskazano dokumenty z których wynikał tytuł prawny do tych działek odpowiednio B. i J. S. oraz A. i J. B. W tym drugim przypadku wyjaśniono dlaczego Starosta dokonując wpisu do ewidencji gruntów władających działką ew. nr [...] dokonał naruszenia prawa, i dlaczego naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Rozstrzygnięcie to należy uznać za prawidłowe, w sytuacji gdy Skarżąca Gmina (pozostali Skarżący nie kwestionują jego trafności) nie wskazała, by istniały w 2001 r. dokumenty (wymienione w § 12 ust. 1 rozp.) z których wynikałaby podstawa do dokonania wtedy odmiennych wpisów (lub ich niedokonywania - wydania decyzji negatywnej w przedmiocie aktualizacji). Podstawą do stwierdzenia nieważności wpisu A. S. jako właściciela działki ew. nr [...] stanowił fakt, iż nie był on w 2001 r. właścicielem całości tej działki. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że prawo własności przysługiwało mu wyłącznie do 15/16 części tej działki, czego zresztą sam Skarżący nie kwestionuje. Tytuł prawny do tej działki przysługiwał ówcześnie również A. T. (w 1/16 części), zaś nieuwidocznienie w ewidencji gruntów danych dotyczących jednego z współwłaścicieli nieruchomości (wymóg z § 12 ust. 1 pkt 2 rozp.) stanowi rażące naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik. Powyższe wynika, z charakteru ewidencji gruntów i budynków, która jest zbiorem informacji będącej odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Skoro nieuwidoczniono w niej jednego ze współwłaścicieli, zatem dokonano naruszenia prawa w sposób oczywiście sprzeczny, kwalifikujący się do wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu. Odnosząc się do zarzutu A. S., że organ mógł w 1/16 stwierdzić nieważność wskazać należy, że decyzja wydawana w trybie nadzwyczajnym ma na celu weryfikację konkretnego aktu administracyjnego, nie może zaś zmieniać treści kontrolowanej decyzji, czy naprawiać błędów poczynionych na etapie jej wydawania. Rozwiązanie proponowane przez Skarżącego w istocie więc zmierzało do dokonania wpisu do ewidencji gruntów drugiego ze współwłaścicieli działki ew. nr [...] (a więc obejścia prawa), co nie jest możliwe na etapie postępowania nieważnościowego, lecz właśnie na etapie postępowania toczonego w trybie zwykłym o aktualizację ewidencji. Ponadto jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, stwierdzenie nieważności jest możliwe wtedy, gdy wadliwa część decyzji nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, a wolna od wad pozostała część rozstrzygnięcia mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Co w stosunku do działki ew. nr [...] nie było możliwe. Natomiast twierdzenia Skarżącego A. S., iż jako kurator spadku po A. T. przychyla się do tego, aby w 1/16 wpisać do ewidencji jako właściciela A. S., a nie A. T. czy też jej spadkobierców, dowodzą tego, iż osoba ta nie rozumie istoty funkcji której jej powierzono postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...]. Zadaniem kuratora spadku jest bowiem wyjaśnienie, kto jest spadkobiercą, zawiadomienie spadkobierców o otwarciu spadku oraz dbanie o zachowanie masy spadkowej w stanie niepogorszonym. Skarżący jako kurator powinien chronić interes nieznanych jeszcze spadkobierców, a nie swój własny (prywatny). Nadto żądaniem tym w istocie Skarżący chce dokonać zmiany stanu właścicielskiego działki ewidencyjnej, co również na etapie postępowania o aktualizacji ewidencji nie może mieć miejsca. Jak wskazał Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku z dnia 27 października 2010 r. (sygn. akt III SA/Łd 336/10, Lex nr 758150) poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Ponadto stwierdzić należy, że wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc decyzji z 2001 w zakresie działki ew. nr [...] nie stoi na przeszkodzie złożeniu przez A. S. wniosku do Starosty o dokonanie aktualizacji ewidencji i wpisaniu do niej zainteresowanego jako właściciela przedmiotowej działki w 15/16 części. Ustalenia dotyczące działki ew. nr [...] skutkowały również koniecznością stwierdzenia nieważności. W 2001 r. Starosta wpisał jako władających samoistnie działką M. i S. J. wskazując, że ta część byłej działki [...] została wydzielona bezprawnie z działek których właścicielami (na podstawie aktu własności ziemi) byli M. i S. J. GGK kontrolując rozstrzygnięcie w tej części stwierdził, że w sprawie nie zgromadzono żadnych dokumentów z których wynikałby tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w/w małżonków. Wykazano, że osoby te są właścicielami działek sąsiadujących (tj. [...] i [...]). Również okoliczność samoistnego posiadania w/w nieruchomości przez małżonków nie została wykazana żadnymi dokumentami. Zauważyć należy, że wpisanie zmiany w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, następuje na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2099/00, Lex nr 82005). W 2001 r. Starosta nie dysponował dokumentami pozwalającymi wpisać małżonków J. nawet jako władających gruntem. Poczynione przez GGK ustalenia (działka ta to ścieżka gruntowa, częściowo przebiegająca przez ogrodzoną nieruchomość I. Z.) nie wskazywały by małżonkowie władali przedmiotową działką w sposób bezsporny (wpis władającego winien być jednakże dokonany tylko wówczas, gdy władanie jest stanem bezspornym - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 441/07, Lex nr 347025). Wyżej wskazano jaki charakter ma ewidencja gruntów oraz wyjaśniono, kiedy i w oparciu o jakie dokumenty organ może dokonywać do niej wpisu. Zbędne jest więc powtarzanie powyższych wywodów ponownie. Zatem GGK trafnie orzekł, że rozstrzygnięcie Starosty w części dotyczącej działki ew. [...] obarczone było wadą rażącego naruszenia prawa (§ 10 ust. 2 rozp.). Podstawą do stwierdzenia nieważności wpisu Skarbu Państwa jako posiadacza samoistnego oraz Gminy jako użytkownika działki ew. nr [...] stanowiło również rażące naruszenia § 10 ust. 2 rozp. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku danych o właścicielu nieruchomości w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Z przepisu tego wynika, że organ powinien wskazać dane podmiotu "władającego gruntem", zaś z ujawnionego wpisu "posiadacz samoistny Skarb Państwa", "użytkownik Gmina S." informacja kto włada gruntem nie wynika. Nie wiadomo zatem czy grunt jest we władaniu posiadacza samoistnego czy użytkownika. Wskazać należy że pojęcia te są odmiennymi instytucjami prawa rzeczowego. Posiadanie samoistne jest wyłącznie stanem faktycznym polegającym na władaniu określoną rzeczą przez jej posiadacza (w myśl art. 336 Kc, posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel). Natomiast użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym wyrażającym się w obciążeniu rzeczy prawem do jej używania i pobierania jej pożytków (art. 252 Kc), a powstającym wyłącznie w drodze umowy (kiedyś również decyzji administracyjnej). Zakres pojęć nie pozwala przyjąć, który podmiot włada gruntem, odpowiedź na to pytanie nie wynika również z uzasadnienia decyzji z 2001 r., dlatego też tak nieprecyzyjnie dokonany wpis przez Starostę musiał być wyeliminowany z obrotu prawnego. Zatem stwierdzenie przez GGK nieważności rozstrzygnięcia Starosty w części dotyczącej działki ew. [...] uznać należało za prawidłowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy co następuje: - ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, którzy są również właściwi do dokonania jej aktualizacji (art. 22 ust. 1 pgik w zw. z § 44 pkt 2 rozp.); zatem Starosta J. był rzeczowo właściwy do rozpoznania złożonego wniosku o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów obrębu ewidencyjnego H., gmina S.; - podstawą wpisu do ewidencja są aktualne dane, w sytuacji uzyskania orzeczenia o zasiedzeniu nieruchomości, będzie ono stanowiło podstawę do zaktualizowania ewidencji gruntów; niezawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie lecz przeprowadzenie aktualizacji ewidencji gruntów nie stanowi rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa powodującego konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji; - kwestia ewentualnego pozbawienia strony (Gminy) udziału w postępowaniu przed Starostą (uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań) stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, w związku z zasadą niekonkurencyjności postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, zarzut braku udziału strony w postępowaniu zwyczajnym mógł być skutecznie podniesiony wyłącznie w ramach żądania wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania; - organ w trybie nadzoru ocenia prawidłowość decyzji na dzień jej wydania, zatem aktualnie prowadzone czynności na gruncie (np. koszenie trawy) nie wpływają na tę ocenę; - powody jakimi kierował się podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności, nie mają wpływu na ocenę jaką dokonuje organ nadzorczy (wiążą go wyłącznie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 Kpa); - ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie za sobą pociąga weryfikowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie, decyduje o uznaniu za rażące takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności; skoro ewidencja gruntów i budynkach ma zawierać jednolity i systematycznie aktualizowany zbiór informacji m.in.: o gruntach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami (art. 2 pkt 8 pgik) zatem wprowadzenie do niej danych z naruszeniem przepisów pgik i rozp. musi powodować stwierdzenie nieważności dokonanej aktualizacji, gdyż w przeciwnym razie istota ewidencji zostałaby podważona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.