IV SA/Wa 1713/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy [...] kwotę 1069 (jeden tysiąc sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ), działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268; dalej: "Prawo wodne") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") określił dla Gminy [...] za okres 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 4 208,00 zł za pobór wód podziemnych. Zaskarżoną decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 15 marca 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] , na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, ustaliło, w formie informacji rocznej, Gminie [...] (dalej: "strona", "skarżąca"), za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 4 208,00 zł za pobór wód podziemnych. W informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach w wysokości po 1 052,00 zł. W dniu 2 kwietnia 2019 r., strona złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Zdaniem skarżącej według pozwolenia wodnoprawnego Nr. [...] Gmina [...] nie może pobierać średnio więcej niż 950 m3 na dobę wody przeznaczonej do picia przez ludzi. Przy zachowaniu parametru średniego dobowego zużycia określonego w PWP zużycie roczne nie może więc przekroczyć 365x950=346750 m3/rok. Jest to więc maksymalna ilość wody jaka może być pobrana w ciągu roku. Wobec czego maksymalny pobór wyrażony w m3 na sekundę wyniesie 0,01099537 m3/s, zatem opłata stała za pobór wód podziemnych wyniesie 2 006,66 zł rocznie. Organ nie uznał ww. reklamacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył brzmienie art. 270 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Wskazał, że podstawą naliczenia opłaty stałej w omawianym przypadku jest pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] - decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] , zgodnie z jakim Gmina [...] uzyskała pozwolenie na pobór wód podziemnych z ujęcia gminnego na działce nr [...] , obręb [...] , gm. [...] , powiat [...] . Wielkość poboru określona w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym nie może przekraczać maksymalnej godzinowej ilości (Qh/max =83,0 m3/h), średniej dobowej Qd/śr = 950 m3/d i maksymalnej rocznej ilości (Q roczne max = 727 080 m3/rok). Przy obliczaniu opłaty stałej Gminie [...] za usługi wodne obejmujące pobór wód poziemnych z ujęcia gminnego na działce nr [...] , obręb [...] za maksymalną ilość wody (wyrażoną w m3/s) możliwą do pobrania przyjęto zatem wartość maksymalną roczną (Qr/max =727 080,00 m3/rok), która po przeliczeniu (727080/365/24/3600) daje - 0,023055556 m3/s. Organ uznał, iż przywołany przez stronę w reklamacji sposób obliczania oparty na wartości średniej dobowej jest nieprawidłowy, gdyż uzyskana wartość 346 750 m3/rok jest znacznie niższa od określonego pozwoleniem wodnoprawnych dopuszczalnego maksymalnego poboru rocznego 727 080,00 m3/rok. Nadto wskazał, iż strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] wydanego [...] maja 2016 r. wydanego przez Starostę [...] na pobór wód podziemnych w ilości 727 080 m3/r, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpatrywanej sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. Konkludując organ podniósł, iż określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w [...] dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), przytaczając ich treść. Opłata za pobór wód podziemnych został określony jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni (chyba że z pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego wynika inaczej) i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 727 080 m3/r i wynoszącego po przeliczeniu 0,023055556 m3/s. Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o jej uchylenie, jak i o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ustalającej wymiar opłaty stałej, wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, zgodnie ze stanowiskiem co do wysokości opłaty wyliczonej przez skarżącą. Wydanemu rozstrzygnięciu autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie istotny interes społeczny, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek wynikający z decyzji; 2) art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte, zbyt ogólne uzasadnienie decyzji, nie odniesienie się do stanowiska skarżącej odnośnie prawidłowego obliczenia opłaty stałej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji; 3) art. 271 ust. 2 Prawo wodne oraz § 15 pkt 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz art. 271 ust. 5 Prawo wodne - poprzez błędną wykładnię wszystkich tych przepisów powodującą przyjęcie, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została ustalona na podstawie maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s - wyprowadzonego ze wskaźnika znajdującego się w pozwoleniu wodno-prawnym, będącego wskaźnikiem najwyższym, nieodzwierciedlającym ilości wody, która może być maksymalnie pobrana przez podmiot zarządzający na podstawie pozwolenia wodno-prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in, że jej zdaniem organ zawyżył wysokość ustalonej opłaty, bowiem z przepisów art. 271 ust. 2 i 5 Prawo wodne wynika, że elementem opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s lub też maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażona w m3/s, które mogą być pobrane/odprowadzone na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniach wodnoprawnych wydawanych na podstawie dotychczasowych przepisów parametr m3/s nie był określany, zatem przeliczenie przez organ wartości wskazanych w takim pozwoleniu na m3/s i uwzględnienie wartości najwyższej było nieuprawnione. Tym bardziej, że uwzględnienie parametru przyjętego przez organ, mogłoby spowodować przekroczenie dopuszczalnych maksymalnych rocznych wielkości przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym i konieczność poniesienia opłaty podwyższonej na podstawie art. 280 pkt 2 Prawo wodne. Zdaniem skarżącej, należy przyjąć taką wielkość poboru wody lub odprowadzanych ścieków wynikającą z pozwolenia, której zachowanie nie przekraczałoby żadnego wskaźnika wskazanego w pozwoleniu. W ocenie skarżącej, ten warunek spełnia przyjęcie wielkości poboru wyrażonego w pozwoleniu wodnoprawnym jako dobowe średnie. Co istotne upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera upoważnienia do ustalania sposobu przeliczenia parametrów wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym na potrzeby zapisów prawo wodne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2019 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c). Zaskarżoną decyzją organ administracji określił dla Gminy [...] za okres 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 4 208,00 zł za pobór wód podziemnych. Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do rozstrzygnięcia decyzji nr [...] z [...] maja 2016 r., mocą której Gminie [...] udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia gminnego na działce nr [...] obręb [...] gm. [...] , powiat [...] . Wskazał, iż wielkość poboru określona w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym nie może przekraczać maksymalnej godzinowej ilości (Qh/max =83,0 m3/h), średniej dobowej Qd/śr = 950 m3/d i maksymalnej rocznej ilości (Q roczne max = 727 080 m3/rok). Przy obliczaniu opłaty stałej Gminie [...] za usługi wodne obejmujące pobór wód podziemnych z ww. ujęcia gminnego za maksymalną ilość wody (wyrażoną w m3/s) możliwą do pobrania organ przyjął wartość maksymalną roczną (Qr/max =727 080,00 m3/rok), która po przeliczeniu (727080/365/24/3600) daje - 0,023055556 m3/s. Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił, uznając za zasadne zarzuty skargi. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, przewidując, że opłata ta stanowi iloczyn następujących czynników: 1. jednostkowej stawki opłaty przewidzianej w rozporządzeniu, 2. czasu wrażonego w dniach, 3. maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, 4. stosunek ww. ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych lub SNQ w przypadku wód powierzchniowych (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym). Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 500 zł na dobę za 1 m³/s. Skoro rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s, a opłata ma wymiar roczny, to pozostała tylko kwestia wyboru, który ze wskaźników należało zastosować. Sąd zauważa, iż na gruncie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego możliwe są co najmniej dwa sposoby jego interpretacji, których zastosowanie prowadzi w rezultacie do ustalenia dwóch diametralnie różnych wysokości przedmiotowej opłaty. Udzielone Gminie [...] pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] maja 2016 r. na pobór wód podziemnych z ujęcia gminnego na działce nr [...] wskazuje na dwa poziomy poboru wód, tj. średnio na dobę – 950 m3 i maksymalnie na godzinę – 83,0 m3. W tym miejscu należy wskazać, iż jeśliby przyjąć wskaźnik roczny (oparty na poborze dobowym) jako podstawę przeliczenia maksymalnej ilości poboru wody podziemnej wyrażonej w m3/s, co wyniosłoby 0,01099537 m3/s, wówczas wysokość tak ustalonej opłaty wyniosłaby 2 006,66 zł (2 007) zł, co wynika z następującego rachunku: 0,01099537 m3/s x 500 zł (stawka jednostkowa) x 365 dni. Zdaniem Sądu to właśnie ten współczynnik powinien zostać wzięty pod uwagę przy ustalaniu przedmiotowej opłaty. Przyjmując natomiast wariant założony przez organ administracji (maksymalna roczna ilość oparta na wskaźniku godzinowym) rachunek ten przedstawiał się następująco: m3/s x 500 zł (stawka jednostkowa) x 365 dni = 4 207,62 (4 208) zł. Należy zauważyć, iż z treści art. 271 ust. 2 Prawa wodnego nie wynika, by ustawodawca przypisał prymat którejś z powyższej przedstawionych metod ustalenia przedmiotowej opłaty za pobór wód, uzależniając to od zastosowania konkretnego wskaźnika wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego, to dla organu powinno być jasne, iż zastosowanie powinien znaleźć współczynnik roczny (oparty na poborze dobowym), gdyż przyjęcie współczynnika rocznego (opartego na wskaźniku godzinowym) prowadzi do zawyżenia opłaty, natomiast oparcie wyliczeń o wskaźnik dobowy pozwala odzwierciedlić rzeczywisty pobór wód podziemnych. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że przyjęcie współczynnika godzinowego prowadzi do ponad dwukrotnego przekroczenia limitu rocznego poboru wód wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego – 83 m3/godz x 24 godz. x 365 dni = 727,080 m3. W rezultacie zamiar wymierzenia przez organ opłaty w oparciu o powyższy wskaźnik prowadzi do ustalenia tej opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego i dopuszczalnego poboru wód podziemnych. W świetle powyższego organ powinien był uwzględnić zasadę wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a., która przewiduje, że jeżeli przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wobec tego organ powinien był zastosować maksymalną roczną (wynikającą z uwzględnienia wskaźnika dobowego), a nie jak to uczynił maksymalną roczną (wynikającą z uwzględnienia wskaźnika godzinowego), wartość poboru wody, jako stanowiącą dalej idące ograniczenie i to właśnie ta wartość powinna stać się punktem odniesienia w przypadku ustalania maksymalnej ilości wody, jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Inne założenie prowadzi do naruszenia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez Gminę [...] od informacji udzielonej jej przez organ z dnia 15 marca 2019 r. Przy czym organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.