IV SA/Wa 1716/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi C. U. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. nr. [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego C. U. kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego C. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2014 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta W. decyzją z [...] grudnia 2014 r. rozstrzygnął o ustaleniu klasyfikacji gruntów zmienionych użytków gruntowych w działce nr [...] obręb [...] zgodnie z wynikami gleboznawczej klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych zawartych na mapie klasyfikacyjnej opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewid. [...]. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2014 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. C. U. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] maja 2016 r. – wydaną w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje m. in. zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej. Z akt sprawy wynika, że podczas gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzonej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] ustalono także rodzaje użytków gruntowych (m. in. w miejsce użytku gruntowego las wskazano grunty orne). Starosta W. decyzją z [...] grudnia 2015 r. rozstrzygnął więc o zmianie użytków gruntowych występujących na ww działce nr [...]. Niemniej ustalenie rodzaju użytków gruntowych występujących na działce nr [...] zostało dokonane w sposób nieprawidłowy. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie dla określenia rodzajów użytków gruntowych miała treść obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasów obejmującego m. in. przedmiotową działkę, z którego wynika, że na działce nr [...] występuje las. Zatem Starosta rozstrzygając m. in. o zmianie rodzaju użytku gruntowego stworzył w ewidencji gruntów stan sprzeczny z wiążącym uproszczonym planem urządzenia lasu, a tym samym w sposób rażący naruszył art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Starosta wydając decyzję działał wbrew nakazowi zawartemu w art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiącemu, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowiącemu, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasów i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Dopóki bowiem dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu, to nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. Same wskazania gospodarcze, na które powołuje się skarżący, tj. Rb I (zrąb całkowity), Odn. (odnowienie), Piel. (pielęgnacja) lub przeklasyfikowanie, nie powodują automatycznej zmiany zapisów w takim planie określających czy na danej działce ewidencyjnej znajduje się las czy też nie. Tylko zmiana uproszczonego planu urządzenia lasu może stanowić podstawę do zmiany rodzaju użytku gruntowego, wykazywanego w ewidencji gruntów i budynków. I świadectwo legalności pozyskania drewna, na które także powołuje się skarżący, może stanowić ewentualną podstawę do zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu. C. U. w skardze na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2016 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenia: art. 20 ust. 2 ustawy o lasach; art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 18 ust. 1 i 4 ustawy o lasach w zw. z § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzania lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 8; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Główny Geodeta Kraju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2016 r. i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżona decyzja i utrzymaną nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja Starosty W. z [...] grudnia 2014 r. rozstrzygająca o ustaleniu klasyfikacji gruntów zmienionych użytków gruntowych w działce nr [...] obręb [...] zgodnie z wynikami gleboznawczej klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych zawartych na mapie klasyfikacyjnej opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewid. [...], wydana w postępowaniu zwykłym i korzystająca z przymiotu ostateczności. W przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organy stwierdziły, że Starosta wydając decyzję z [...] grudnia 2014 r. rażąco naruszył art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, czyli doszło do zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd z kolei, po dokonanej analizie postępowania, w którym wydano decyzję z [...] grudnia 2014 r., doszedł do przeciwnego wniosku, mianowicie że decyzja z [...] grudnia 2014 r., jak i postępowanie które zakończono wymienioną decyzją, choć mogły być uważane za dotknięte naruszeniem prawa, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ze względu na ówcześnie dokonaną przez organ interpretację ustaleń Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu (niżej opisanego), to nie są dotknięte wadą nieważności – rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że organy nieprawidłowo uznały, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu klasyfikacyjnym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie może być domniemywane. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia przytoczonej normy wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988 r. (sygn.. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja wydana w sprawie klasyfikacji gruntów. Starosta W. klasyfikację gruntów działki nr [...] przeprowadził na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne [(ówcześnie Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.g.k."] i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów [(Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) – dalej w skrócie: "rozporządzenie"]. Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych obejmuje m. in. zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej. Dalej należy powtórzyć za Głównym Geodetą Kraju, że art. 20 ust. 3a P.g.k. stanowi, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, a z kolei art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Ostatni z zacytowanych przepisów mówi o "ustaleniach" dotyczących granic i powierzchni lasu. Zaś plan to część graficzna i tekstowa, zatem wyznacznika "ustalenia" (wskazówki, dyrektywy, wytyczne) dotyczące granic i powierzchni lasu, nie musi się zawężać do granic i powierzchni lasu w sensie graficznym, można także Plan rozważać całościowo. Przekładając powyższe na stan sprawy należy wskazać, że Starosta W. rozstrzygnął o ustaleniu klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych występujących na działce nr [...] zgodnie z wynikami klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych z lasu oraz gruntu zadrzewionego i zakrzewionego na użytki gruntowe – grunt rolny i grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytkach rolnych. Za podstawę miał Uproszczony Plan Urządzenia Lasów niebędących własnością Skarbu Państwa położonych na terenie miasta K., pow. W., woj. [...], na okres 1.01.2009 r. – 31.12.2018 r. (dalej w skrócie: "Plan") i wynikające z niego ustalenia. I tak Plan ten obejmował działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...]. W treść tego planu w: 1) Tabeli "Rejestr działek leśnych i gruntów do zalesienia wg. właścicieli", w "Opisie i powierzchni lasów" podano, że [...] ha powierzchni działki nr [...] występuje las; 2) Tabeli "Opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia", w "Opisie taksacyjnym lasu" podano, że Teren osiedlowy Drzewostan źle produkujący; we "Wskazaniach gospodarczych" podano, że Rb I (tj. zrąb całkowity) Odn. (tj. odnowienie), Piel. (pielęgnacja) lub przeklasyfikowanie. W świetle powyższego Sąd nie neguje stanowiska organu, że dla ewidencji gruntów i budynków wiążące są ustalenia uproszczonego planu urządzenia lasu w zakresie granic i powierzchni lasu, niemniej w stanie faktycznym jaki miał za podstawę swoich ustaleń Starosta W., nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu klasyfikacji została wydana z rażącym naruszeniem wyżej zacytowanych regulacji prawnych. Ustalenia Planu nie były jednoznaczne. Przy zestawieniu treści graficznej i tekstowej mogły budzić wątpliwości, tym samym stwarzać podstawy interpretacyjne. Skoro w części tekstowej stwierdzono expressis verbis – zrąb całkowity, pielęgnacja lub przeklasyfikowanie – to mogło to bez wątpienia budzić wątpliwości - czy aby nie może to znaczyć, że granice terenu objętego planem mogą ulegać zmianie w następstwie późniejszego przeklasyfikowania gruntów, jeszcze w okresie obowiązywania Planu. Brak oczywistej niezgodności treści decyzji z ustaleniami Planu, które organ poczynił wydając decyzję kontrolowaną w trybie nieważnościowym wyklucza trafność stanowiska organu odwoławczego jakoby decyzja z [...] grudnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem wyżej przytoczonych przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i § 3 w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.