IV SA/Wa 1718/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. J., A. H., A. R. i D. G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie roszczenia odszkodowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej A. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa1718/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].08.2008 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].05.2008 r., umarzającą postępowanie w sprawie zgłoszonego w trybie art. 160 Kpa, pismem z dnia [...].05.2008 r. roszczenia o wypłatę odszkodowania w następstwie stwierdzenia przez Ministra Gospodarki i Pracy w decyzji z dnia [...].06.2005 r., że indywidualne akty administracyjne - na podstawie których nad przedsiębiorstwem pn. Wytwórnia W., S. ul. [...] ustanowiono przymusowy zarząd państwowy, a następnie przejęto go na własność Państwa - zostały wydane z naruszeniem prawa. Ustalono bowiem, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W następstwie tego rozstrzygnięcia następczynie prawne wspólników owej Spółki złożyły powództwo o odszkodowanie do Sądu Okręgowego w W.. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Niezależnie od tego równolegle M. J., A. H., A. E. R. i D. G. pismem z dnia [...].05.2008 r. wystąpiły do Skarbu Państwa - Ministra Gospodarki z wnioskiem o wypłatę, w oparciu o art. 160 Kpa, odszkodowania w zakresie i wysokości tożsamych z określonymi w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w W.. Minister umorzył więc postępowanie z tego wniosku, a następnie utrzymał to rozstrzygniecie w mocy wskazując, iż równoległe prowadzenie postępowań w tożsamym zakresie przez sąd i organ administracji publicznej jest niedopuszczalne i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w tym zakresie. Dodatkowo wskazał, że z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), określana dalej ustawą zmieniającą. W szczególności przepis art. 4171 § 2 Kc, który stanowi, źe jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. W efekcie w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. Skoro więc decyzja z dnia [...].06.2005 r. stworzyła formalnoprawną podstawę roszczenia odszkodowawczego w niniejszej sprawie, to stało się to w okresie obowiązywania przepisów powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. O odszkodowaniu w niniejszej sprawie winien więc orzekać wyłącznie Sąd powszechny właściwy ze względu na siedzibę pozwanego organu. Minister Gospodarki zaś jako następca Ministra Gospodarki i Pracy utracił kompetencje o rozstrzyganiu o odszkodowaniu w tej sprawie. Do jej rozpoznania nie jest również właściwy żaden inny organ administracji publicznej. Fakt, iż z orzecznictwa Sądów Administracyjnych wynika brak podstaw, z uwagi na datę wydania przez Ministra Gospodarki i Pracy owej decyzji z dnia [...].06.2005 r., do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czynił w ocenie Ministra bezprzedmiotowym wydanie decyzji merytorycznej w rozpatrywanej sprawie. To zaś nie pozwala uwzględnić żądania wnioskodawczyń zawieszania postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny. We wniesionej skardze następczynie prawne byłych wspólników przejętego przedsiębiorstwa przyznały, iż przed Sądem powszechnym z ich powództwa toczy się postępowanie odszkodowawcze. Sąd Rejonowy jednakże wniesiony pozew odrzucił, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, a Sąd Okręgowy nie rozpoznał jeszcze wniesionego zażalenia. Z tego względu wniosły o zawieszenie postępowania przed Sądem Administracyjnym podnosząc, iż rozstrzygniecie Sądu powszechnego może mieć wpływ na wynik tego postępowania sądowego. Z uwagi na zakwestionowanie jednego z pełnomocnictw zarzuciły naruszenie art. 33 § 3 Kpa, podniosły brak zawiadomienia o wydanym rozstrzygnięciu A. R.. Zarzuciły nadto naruszenie art. 98 § 1 Kpa, z uwagi na brak zawieszenia tego postępowania przez Ministra. Wskazały także na naruszenie art. 160 Kpa w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej, artykułów 6 i 7 Kpa oraz naruszenie przepisów Konstytucji RP, poprzez potencjalną niemożność dochodzenia należnego odszkodowania od organów władzy. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wyjaśnił, iż wniosek A. R. został pozostawiony bez rozpoznania, o czym prawidłowo została powiadomiona pismem z dnia [...].08.2008 r. Pismo to ze względu na niepodjęcie go w terminie, o czym świadczy adnotacja Poczty, zostało zwrócone do akt sprawy ze skutkiem doręczenia. Pełnomocnictwo zaś, którego udzieliła zostało przesłane faxem. Nie stanowiło więc oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, jak nakazuje art. 33 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności wydanych rozstrzygnięć - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - Sąd uchylił obie decyzje Ministra Gospodarki, naruszyły bowiem przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożenie wniosku o odszkodowanie do Ministra, reprezentującego Skarb Państwa w sytuacji, gdy postępowanie przed Sądem powszechnym nie zostało prawomocnie zakończone (do Sądu Okręgowego złożono zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego odrzucające powództwo o odszkodowanie, ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej) prowadziło do dwutorowości toczących się postępowań odszkodowawczych. Jest oczywiste, iż postępowania te nie mogły toczyć się równocześnie. Wystąpienie takiej sytuacji nie mogło jednakże prowadzić do pozbawienia wnioskodawczyń możliwości zrealizowania roszczeń odszkodowawczych, w wyniku przyjętej zarówno przez Sąd powszechny jak i organ administracji publicznej interpretacji ustawy zmieniającej. Wnioskodawczynie nie mogły bowiem być pozbawione możliwości skorzystania z praw płynących z art. 45 ust.1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Interpretacja ustawy zmieniającej przyjęta zarówno przez Sąd powszechny, jak i przez organ administracji publicznej nie mogła zamykać im drogi do ubiegania się o odszkodowanie, w następstwie stwierdzenia przez Ministra Gospodarki i Pracy w decyzji z dnia [...].06.2005 r, że indywidualne akty administracyjne - na podstawie których nad przedsiębiorstwem pn. Wytwórnia W., S. ul. [...] ustanowiono przymusowy zarząd państwowy, a następnie przejęto go na własność Państwa -zostały wydane z naruszeniem prawa. Stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem od września 2004 r. uległ istotnym zmianom. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 Kc., który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 Kc szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 Kpa. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 Kpa. W sprawach dotyczących wadliwych decyzji naruszających art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanych przed 1 września 2004 r., co do których decyzja stwierdzająca nieważność lub naruszenie prawa została wydana po dacie 1 września 2004 r. - nie znajduje zastosowania przepis art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Analiza zawartego w art. 5 ustawy zmieniającej pojęcia "zdarzenia i stany prawne" prowadzi bowiem do wniosku, że odnosi się ono do daty wydania decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń o przejęciu. Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r. , I CK 273/05, Lex 181261 Sąd Najwyższy wskazał, iż powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność. Regułą w tego typu postępowaniach jest więc stosowanie instytucji zwrotu podania o odszkodowanie w trybie art. 66 § 3 Kpa. Stanowisko takie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, jakkolwiek zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Sądów Administracyjnych istnieją pewne rozbieżności w tym zakresie. Minister jednakże swe postępowanie w przedmiotowej sprawie umorzył. Uczynił tak z tego względu, iż w tym samym przedmiocie zostało uprzednio przez wnioskodawczynie wytoczone powództwo przed Sądem powszechnym, przy czym sprawa ta nie została prawomocnie zakończona przed tym Sądem. Należy mieć na względzie, że umorzenie postępowania ma skutki dalej idące niż zwrot podania. Wskazuje bowiem, iż postępowanie wszczęto i prowadzono, choć jak się w końcu okazało czyniono to albo bezpodstawnie od samego początku lub też w trakcie postępowania zaistniały okoliczności skutkujące ową bezprzedmiotowością. W rozpatrywanej sprawie Sąd Rejonowy odrzucił powództwo wnioskodawczyń o odszkodowanie, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Stanowisko jakie zajmie Sąd Okręgowy w związku ze złożonym zażaleniem nie jest oczywiste. Wnioskodawczynie składając wniosek o odszkodowanie do Ministra reprezentującego Skarb Państwa podkreśliły więc swą obawę, iż mogą zostać pozbawione możliwości ubiegania się o odszkodowanie, jeśli żaden organ władzy publicznej nie uzna się za właściwy do rozpoznania ich żądania. Jakkolwiek zatem podjętemu przez Ministra rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego, to prowadzi ono jednakże do naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek taki można wyprowadzić z art. 66 § 4 Kpa. Organ nie może bowiem zwrócić podania z tej przyczyny, że w sprawie właściwym jest Sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie Sąd uznał się już za niewłaściwy. Podobnie zatem dopóki Sąd powszechny prawomocnym orzeczeniem nie rozpatrzy powództwa o odszkodowanie, postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie powinno zostać umorzone. Nie wiadomo bowiem, czy rzeczywiście stało się bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie istniało prawdopodobieństwo, iż Sąd Okręgowy podzieli stanowisko Sądu Rejonowego. W takiej sytuacji wcześniejsze umorzenie przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego, pozbawiłoby wnioskodawczynie możliwości dochodzenia odszkodowania przed jakimkolwiek organem władzy publicznej. W tym stanie rzeczy, z uwagi na złożony wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, Minister zobowiązany był do rozważenia możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa. Zwłaszcza, że przed Sądem powszechnym oświadczył, iż ta sprawa odszkodowawcza stanowi sprawę administracyjną, jak stwierdziły wnioskodawczynie, a Minister w odpowiedzi na skargę tego nie zdementował. Z akt sprawy nie wynika także, aby możliwość zawieszenia postępowania odszkodowawczego rozważał. Nie stwierdził, że Sąd Okręgowy zajął stanowisko odmienne do Rejonowego. Nadto pełnomocnik Ministra na rozprawie oświadczył, iż nie wie, czy sprawa zakończyła się już przed Sądem Okręgowym i w jaki sposób. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 Kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja stwierdzająca nieważność (art. 156 § 1 Kpa) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. W związku z czym wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed Sądem powszechnym. To jednakże, w sytuacji gdy prawdopodobne jest, że Sąd powszechny prawomocnie orzeknie o niedopuszczalności drogi sądowej, organ administracji publicznej mając świadomość tego prawdopodobieństwa, nie może wcześniej umorzyć postępowania administracyjnego w tej sprawie. Takie działanie bowiem prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia naruszającego zapisany w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zakaz. W konsekwencji zaś ograniczało zagwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu, rozumiane jako uprawnienie do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd. Jednocześnie należy zauważyć, że jakkolwiek art. 33 § 3 zd. 1 Kpa nakazuje pełnomocnikowi dołączenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, to w razie gdy złożony wniosek nie czyni zadość tym wymaganiom organ winien w trybie art. 64 § 2 Kpa wezwać do usunięcia braków, wyznaczając termin oraz zawierając pouczenie o skutkach nieuzupełnienia braków we wskazanym terminie. W sytuacji gdy pełnomocnictwa nie przedkłada pełnomocnik profesjonalny winien być wezwany do uzupełnienia jego braków, w myśl zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, wynikającej z art. 8 Kpa. Przesłanie pełnomocnictwa udzielonego przez A. R. jej siostrze i współwnioskodawczyni M. J. do organu faxem nie było podstawą do automatycznego pozostawienia wniosku A. R. bez rozpoznania. Reasumując należy stwierdzić, iż obie decyzje Ministra wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa. Rozpoznając wniosek o odszkodowanie Minister przedwcześnie umorzył bowiem postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, a następnie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mając obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w myśl art. 15 Kpa, uchybienia tego w swej uprzedniej decyzji nie dostrzegł i nie naprawił. W efekcie bezzasadnie pominął wnioskowaną przez skarżące potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 Kpa, co mogło prowadzić do naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Nadto wadliwie zastosował art. 64 § 2 Kpa względem wniosku A. R., nie stwarzając jej możliwości uzupełnienia braków przesłanego faxem pełnomocnictwa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania względem skarżącej A. H., która jako jedyna nie uzyskała prawa pomocy w zakresie częściowym, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, raz jeszcze rozpoznając wniosek skarżących o odszkodowanie należy wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku.