IV SA/Wa 172/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia [...].11.2004 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stawu rybnego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości B. gm. L.. W swej decyzji z dnia [...].11.2004 r. Burmistrz L. ustalił owe warunki na rzecz S. i K. T., właścicieli rzeczonej działki o pow. [...] ha. W pkt 4 tej decyzji zawarto wyniki analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w których zaznaczono, że działka ta znajduje się na terenach użytkowania rolniczego, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w uzasadnieniu wskazanej decyzji Burmistrz zaznaczył, iż wydanie decyzji poprzedzono uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy dla takiej samej inwestycji na tym obszarze została uchylona przez SKO w S. ze względu na pominięcie strony tego postępowania – R. T. w wykazie osób, którym doręczono decyzję I-instancyjną z dnia [...].08.2004 r., a więc istnienie przesłanki wznowieniowej, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Z tego względu w swej decyzji z dnia [...].11.2004 r. Burmistrz L. podkreślił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy wszystkim stronom zapewniony został udział w postępowaniu administracyjnym. Także tę decyzję zakwestionował Z. M. - właściciel sąsiedniej nieruchomości i w piśmie potraktowanym jako odwołanie zarzucił, iż projektowana budowa nie jest zabudową zagrodową oraz obiektem i urządzeniem infrastruktury sanitarnej w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto podkreślił, iż nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i żadna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy we wskazanym tam zakresie. Zdaniem odwołującego się projektowana zabudowa sprzeczna jest także z zasadami ochrony wód i środowiska, a mianowicie narusza art. 100 ust. 1 i ust. 3, 11, 13, 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia18.07.2001 r. Prawo wodne. Z. M. zarzucił także nieprzeprowadzenie uprzedniego studium lokalizacyjnego dla stawu jako budowli hydrotechnicznej. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, iż realizacja stawu rybnego doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na wykonaniu robót budowlanych i z tego względu w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zaznaczyło także, iż zgodnie z art. 9 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne staw to urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich i jako takie należy do budowli hydrotechnicznych. Ostatecznie organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń dokonanych w kontrolowanej decyzji. W skardze wniesionej do Sądu Administracyjnego Z. M. zaznaczył, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a postępowanie administracyjne przeprowadzono wadliwie. Nadto podtrzymał swą argumentację zawartą w piśmie z dnia 23.11.2004 r., potraktowanym jako odwołanie. Argumentację przedstawioną przez niego tak w odwołaniu jak i skardze podtrzymał z kolei ustanowiony przez niego pełnomocnik w złożonym piśmie procesowym. Dodatkowo jednakże zaznaczył, że w jego przekonaniu wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji powinno poprzedzić wydanie przez Starostę decyzji dotyczącej rekultywacji wykopu, na którym to miejscu ma powstać staw (wydobywany tam był uprzednio piasek). Niedopełnienie tego obowiązku wbrew zapisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powoduje, w jego przekonaniu nieważność przedmiotowej decyzji, z uwagi na brzmienie art. 11 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony Środowiska (nastąpiła degradacja tego terenu w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem jego rolnicza wartość użytkowa zmalała). Nadto zaznaczył, iż jego zdaniem nadal w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji nie brały udziału wszystkie jego strony. Organy orzekające nie ustaliły ich pełnego kręgu, a z przewidzianą pod zainwestowanie działką graniczą inne nieruchomości, jak np. działka, na której usytuowany jest rów melioracyjny, a którą to władający nie brał udziału w niniejszym postępowaniu. Fakt ten jego zdaniem stanowi przesłankę wznowieniową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w postępowaniu tym nie ustalono w sposób wyczerpujący wszystkich jego stron, przez co część uprawnionych podmiotów pozbawiona została udziału w tym postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowieniową. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy L. obowiązywał do dnia 31.12.2002 r. Inwestor uprzednio wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie bezodpływowego stawu rybnego na niniejszej działce. Decyzje organów obu instancji w tym przedmiocie udzielające takiego pozwolenia zostały następnie, na skutek skargi wniesionej przez Z. M. uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30.09.2004 r., sygn. akt IV SA 3537/03. W wyroku tym Sąd Administracyjny wskazał, iż przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego konieczne było ustalenie przeznaczenia terenu, na którym miał być usytuowany staw - w stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i stwierdził, iż decyzji takiej brak jest w aktach sprawy, a do jej ustaleń nie nawiązują decyzje organów obu instancji rozstrzygających w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla zamierzonej inwestycji. Mając to na uwadze Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle art. 125 pkt 2 w zw. z art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne brak było podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego i z tego względu zaskarżone decyzje uchylił. Mając to na uwadze inwestorzy wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia polegającego na budowie stawu rybnego na działce o nr ew. [...], położonej w B., w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że weszła ona w życie i znalazła zastosowanie do złożonego wniosku. Burmistrz L. wydał taką decyzję zaznaczając, iż inwestycja ta doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu i w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennyna (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nadto inwestycja ta wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, jako że plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru wyekspirował z dniem 1.01.2003 r. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nadmienić należy, iż ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od konieczności spełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1, o ile dana inwestycja produkcyjna ma być zlokalizowana na terenach przeznaczonych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który już wyekspirował. W ocenie Sądu sytuacja taka nie ma miejsca w odniesieniu do zamierzonego przedsięwzięcia. Już nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. nie przewidywał takiego zagospodarowania tego obszaru, określonego wówczas symbolem B3RP1 - jako tereny użytków rolnych, łąk, pastwisk i niewielkich kompleksów leśnych. Dopuszczał jedynie lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury sanitarnej, natomiast na obszarze otuliny [...] symbol B, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] zalecał m. in. budowę nowych zbiorników wodnych małej retencji. Z tego względu przyjąć należy, iż na organie administracji publicznej wydającym przedmiotową decyzję spoczywał obowiązek spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wspomniane przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów ". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze, zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. l pkt l ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 -3 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej, składającą się z części graficznej i tekstowej. Wyniki powyższej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, w ocenie Sądu, na to że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi wspomniany powyżej art. 61 ust. 1 ustawy została przeprowadzona bardzo pobieżnie. Powyższa analiza , jak podaje organ pierwszej instancji obejmowała obszar 50 m od działki skarżącej. Takie określenie terenu objętego analizą jest niewystarczające, prawidłowo należałoby wskazać numery działek w jakich ten obszar się zamyka. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie, stanowiącej cześć graficzną analizy, oznaczano analizowany obszar literami ABCD, jednakże w części tekstowej nie wyjaśniono dlaczego właśnie ten obszar został przyjęty do analizy. Z części tekstowej można się jedynie dowiedzieć, jaka inwestycja ma zostać zrealizowana i jaki charakter ma ten obszar. Tymczasem z mapy - tj. z części graficznej wynika, że do działki skarżącego przylega droga, której charakter nie został określony. Zważywszy na rodzaj planowanej zabudowy, zakreślenie tak małego obszaru do przeprowadzenia analizy nie spełniało, w ocenie składu orzekającego, przesłanek z § 3 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Okoliczności te wskazują, że w tym konkretnym przypadku analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., ale również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Druga grupa przesłanek, obejmuje pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ustawy i dotyczą one ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Z przytoczonych przepisów wynika, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinien, stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy, uzyskać uzgodnienie właściwych organów w zakresie zgodności planowej inwestycji z przepisami szczególnymi. W tym konkretnym przypadku chodziło o wypowiedzenie się organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych i takie uzgodnienie otrzymano. Pełnomocnik skarżącego błędnie zarzucił organowi ustalającemu warunki zabudowy uprzednie nieustalenie, czy wydana już została decyzja o rekultywacji tego obszaru w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ w tym trybie zobowiązany był jedynie do uzyskania szeregu uzgodnień oraz ustalenia, czy obszar ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustalenia, o których wspomina pełnomocnik skarżącego mogą być czynione dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego dla zamierzonego przedsięwzięcia, podobne uwagi odnoszą się do podniesionych przez skarżącego naruszeń ustawy Prawo wodne oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. Z tego względu zarzuty te nie mogą zostać uwzględnione. Ponadto zauważyć należy, że przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej uchybiono obowiązkowi z art. 61 § 4 kpa, ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim podmiotom będącym stronami w sprawie, jak tego wymaga art. 10 § 1 kpa. Warto przy tym zauważyć, iż aktualność zachowuje orzecznictwo sądowe, z którego wynika, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich. Te wady decyzji organu I instancji całkowicie pominął organ odwoławczy i z tego względu również jego decyzja nie może nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Z tych wszystkich wskazanych przyczyn zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać i z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając, iż skarżący został zwolniony od poniesienia wpisu sądowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej zobowiązany będzie do spełnienia wszystkich wymogów wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tym zakresie będzie musiał przeprowadzić ową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiednio zakreślając przy tym rozległy, analizowany obszar. Jednocześnie mając na względzie fakt, iż planowana pod przedmiotową zabudowę działka graniczy jeszcze z innymi nieruchomościami, których właściciele, użytkownicy wieczyści nie brali udziału w tym postępowaniu, organ sporządzający decyzję o warunkach zabudowy powinien ustalić pełen krąg stron postępowania i zapewnić im udział w każdym, jego stadium.