IV SA/Wa 172/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...], znak: [...] z [...] lipca 2014 r. wydania na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania pana A. D., pełnomocnika [...] S.A. z siedzibą w [...], od decyzji Starosty Powiatu w [...] (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...] orzekającej o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka ewidencyjna Nr [...] o powierzchni 5,5136 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], przy ulicy [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. W decyzji z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu w [...] Nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: Starosta Powiatu w [...] w decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2003 r., znak: [...] orzekł o ograniczeniu korzystania z nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...] o powierzchni całkowitej [...] ha, stanowiącej własność pani A. C. oraz pana J. C., poprzez zezwolenie Zakładowi [...] S.A. na przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, służących do przesyłania energii elektrycznej do stacji elektroenergetycznej 110/115 kV [...]. Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] lipca 2003 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania pani A. C. utrzymał w mocy kwestionowaną ww. decyzję organu I instancji. W dniu [...] lipca 2013 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek pani M. K., córki pani A. C. oraz pana J. C., będącej obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu w [...] Nr [...]. Wojewoda [...] w zawiadomieniu z [...] września 2013 r. przekazał ww. żądanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Organ drugiej instancji w orzeczeniu z [...] listopada 2013 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2003 r. oraz utrzymanej ją w mocy decyzji Starosty Powiatu w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2003 r. W decyzji z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. Starosta Powiatu w [...] w decyzji Nr [...] z [...] września 2013 r., znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewody [...] odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] S.A z siedzibą w [...] reprezentowana przez panią J. J. oraz pani M. K. reprezentowana przez pana B. B. Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Starosta Powiatu w [...] w decyzji Nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...] orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka ewidencyjna Nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. W dniu [...] lipca 2014 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Starosty Powiatu w [...], którym na podstawie art. 133 k.p.a. przekazano odwołanie od ww. decyzji [...] S.A z siedzibą w [...] reprezentowanej przez pana A. D. W treści odwołania pełnomocnik strony zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 u.g.n., w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnie i uznanie, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji, a także naruszenie przepisów k.p.a. tj. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz naruszenie art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. poprzez przewlekłe jego prowadzenie. W związku z powyższym pan A. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Powiatu w [...]. W decyzji z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu w [...] Nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 4-5) Wojewoda [...], podniósł, że zgodnie z aktami postępowania administracyjnego organ I instancji w decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] orzekł o zmianie zapisów w ewidencji gruntów dotyczącej m. in. działki ewidencyjnej Nr [...] o powierzchni [...] ha, która po zmianie przyjęła Nr [...] oraz powierzchnię [...] ha. We wniosku z [...] maja 2012 r. [...] S.A. wniosła o ograniczenie korzystania z nieruchomości niezabudowanej o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości [...], stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...] poprzez wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, służącej do przyłączenia do sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej do stacji RPZ 110/15 kV [...]. Wojewoda [...] uznał, że zostały spełnione przesłanki umożliwiające połączenie ww. spraw w jedno postępowanie administracyjne. Zdaniem Wojewody [...], istnieje tożsamość spraw administracyjnych. Każda z nich ma taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną, a do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Według Wojewody [...], Starosta Powiatu w [...] powinien połączyć ww. postępowania administracyjne, a nie orzekać merytorycznie o odmowie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W skardze strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela może nastąpić także po rozpoczęciu, a nawet zakończeniu budowy linii elektroenergetycznej. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 6 k.p.a polegające na błędnym uznaniu, że: - w świetle art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Starosty Powiatu [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; - z art. 62 k.p.a. wynikał obowiązek Starosty Powiatu [...] do połączenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych; - spełnione zostały wszelkie przesłanki umożliwiające zastosowanie dyspozycji art. 62 k.p.a. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz o zwolnienie z kosztów wpisu skargi. Zdaniem strony skarżącej, w decyzji nr [...] Wojewoda [...] niesłusznie uznał, że nie ma przy tym znaczenia powoływany przez Starostę Powiatu w [...] w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia fakt zrealizowania inwestycji napowietrznej linii elektroenergetycznej. W ocenie strony skarżącej, wprost z treści przepisu, jasnego poglądu doktryny oraz orzecznictwa sądów wynika, że zakres stosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie którego wszczęto niniejsze postępowanie jest ograniczony. Przepisu tego nie można stosować do inwestycji zrealizowanych lecz jedynie planowanych w celu przyszłej realizacji celu publicznego. Strona skarżąca powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 25 września 2008 r., sygn. OSK 1344/07, oraz wyrok z 18 marca 2005 r., sygn. OSK 1216/04). Według strony skarżącej, błędny jest pogląd Wojewody [...], będący główną przesłanką decyzji NR [...], jakoby spełnione zostały wszelkie przesłanki umożliwiające zastosowanie dyspozycji art. 62 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. W stanie dotyczącym sprawy rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu, a wszczętej na podstawie wniosku [...] S.A. w dniu [...] maja 2012 r., nie zachodzi łączność ze sprawą wszczętą na wniosek Zakładu [...] S.A. (którego następcą prawnym jest obecnie [...] S.A. Obowiązki stron wynikają z innego dla obu spraw stanu faktycznego. Nie zachodzi identyczność podstawy prawnej dla obu spraw. Zdaniem strony skarżącej, dla obu spraw o ograniczenie korzystania z nieruchomości istniała inna podstawa formalna. Ograniczenie na rzecz Zakładu [...] (dalej: ZEWT) ma być wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś ograniczenie na rzecz [...] następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku wniosku [...] podstawą ograniczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela, wynikającą z art. 124 ust. 1 u.g.n., była decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...], z [...] maja 2004 r., zaś w przypadku wniosku ZEWT podstawą taką była decyzja nr [...] w z [...] czerwca 2002 r. Strona skarżąca nie zgadza się z tezą Wojewody [...] zawartą w decyzji nr [...], że w świetle art. 62 k.p.a. wynika w przedmiotowej sprawie obowiązek Starosty Powiatu [...] do połączenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych. Według skarżącej, nawet po ewentualnym spełnieniu przesłanek wynikających z powołanego przepisu, takiego obowiązku organu rozpatrującego sprawę jednak brak, gdyż dyspozycja ta nie ma charakteru obligatoryjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2014 r., uchylająca, decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w związku z tym, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny w pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z wyżej ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana w sprawie niniejszej decyzja jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Wymaga podkreślenia, że u podstaw powstania regulacji art. 138 § 2 k.p.a. legła obawa, że organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału, zupełnie inne wnioski niż organ I instancji - zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, s. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Orzekając na podstawie cyt. przepisu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, ani nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Wydając decyzję kasacyjną organ wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. W sprawie niniejszej Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy jest niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w ocenie Sądu, Wojewoda [...] trafnie uznał, że w niniejszej sprawie z powodu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest możliwe zastosowania tezy wynikającej z wyroku NSA z 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04, ponieważ w dniu złożenia wniosku w 2003 r. powyższej inwestycji nie było. W piśmiennictwie prawniczym nie ma zgodności co do oceny charakteru prawnego ograniczenia, o którym mowa w art. 124 u.g.n. Nie sposób nie dostrzec, że odmiennie niż przy wywłaszczeniu prawa własności lub użytkowania wieczystego, przy ograniczeniu tych praw krąg podmiotów wnoszących o ich ograniczenie został znacznie poszerzony (praktycznie każda osoba lub podmiot realizujące cel publiczny. Te aspekty ograniczenia prawa własności wykazują, że można mówić o obciążeniu nieruchomości, a to z kolei pozwala zasadnie twierdzić, że ograniczenia dla właściciela nieruchomości, wynikające z zezwolenia ustalonego w decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., odpowiadają w istocie służebności gruntowej (zob. E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 472). Z uwagi na to, że decyzje ograniczające prawa właściciela wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z [...] listopada 2013 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2003 r. oraz utrzymanej ją w mocy decyzji Starosty Powiatu w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2003 r. Natomiast decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] [[...]] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. Tym samym postępowanie wszczęte pierwotnym wnioskiem nie zostało zakończone przez organ I instancji prawomocną i ostateczną decyzją administracyjną. Należy podkreślić, że art. 124 u.g.n. umożliwiający uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego jest powiązany z zadaniem publicznym, które ma być zrealizowane z wykorzystaniem w określonej nieruchomości. Na gruncie teorii prawa Z. Ziembiński uważa, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do określonego celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że nakazuje się komuś zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego (zob. Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987/12, s. 18–19.). Zadanie może zawierać w swojej treści nakaz, zakaz działania lub powstrzymania się od działania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 62 k.p.a., należy stwierdzić, że Wojewoda [...] zasadnie uznał, że zostały spełnione przesłanki umożliwiające połączenie ww. spraw w jedno postępowanie administracyjne. W literaturze wyrażono słuszny pogląd, według którego "Nie ulega wątpliwości, iż zastosowanie rozwiązania określonego w art. 62 k.p.a. zapewnia większe możliwości równej ochrony praw stron niż równoległe prowadzenie odrębnych postępowań. Ten sposób (tryb) załatwiania spraw zatem może być uznany za procesową gwarancję równości stosowania prawa. Pojęciem tym oznacza się sytuację, w której właściwe organy podejmują rozstrzygnięcie na podstawie norm prawnych bez względu na jednostkowe cechy adresatów, nieistotne z punktu widzenia treści norm (traktują ich w równy sposób). [...] Łączne rozpatrzenie kilku spraw w jednym postępowaniu umożliwia przecież dokładniejsze wyjaśnienie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięć (wyniku postępowania) okoliczności, zastosowanie jednolitych kryteriów przeprowadzanych ocen, a co najważniejsze - udostępnienie stronom pełnej informacji o dokonanych przez organ ustaleniach oraz przyjętych przez niego preferencjach" (zob. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 14 stycznia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1408/92, OSP 1994 nr 12, poz. 233, s. 560-561). Zdaniem R. Hausera, przepisu art. 62 k.p.a. nie można stosować do sprawy, w której jest wiele stron o sprzecznych lub uzależnionych od siebie interesach. Nie ma jednak przeszkód by doszło do połączenia sprawy wówczas gdy wiadomo, że tylko jedna ze stron uzyska decyzję pozytywną. Tak należy rozumieć sformułowane w orzecznictwie stanowisko, że załatwiając sprawę, w której w charakterze stron występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organ administracji państwowej powinien stosować art. 62 k.p.a., a w szczególności wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych. Prowadzenie jednego postępowania i wydanie w skutkach tylko jednej decyzji administracyjnej pozwala bowiem na pełniejsze i bardziej obiektywne zbadanie stanu faktycznego, jak i ustalenie zasadności przesłanek stanowiących podstawy rozstrzygnięcia (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LX, z. 1, 1998, s. 10-11). Z tych względów w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę korzystania z możliwości prowadzenia jednego postępowania przy spełnieniu ustawowych przesłanek współuczestnictwa w postępowaniu. Stanowisko to można odnaleźć w orzeczeniach NSA (zob. wyrok NSA z 4 września 1981 r., sygn. akt II SA 52/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 83; wyrok NSA z 2 lipca 1982 r., sygn. akt I SA 438/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 68). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie mamy do czynieniem z tożsamymi sprawami administracyjnymi. Wprawdzie art. 62 k.p.a. mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone. Należy jednak prowadzić jedno postępowanie, jeżeli warunki określone w art. 62 k.p.a. są spełnione. Jeśli nawet podstawa prawna nie jest ta sama, lecz istnieje ten sam przedmiot postępowania i okoliczności faktyczne, a interesy stron są zbieżne, to zasady praworządności, szybkości i ekonomiczności postępowania wymagają wydania jednej decyzji w sprawie rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Przepis art. 62 k.p.a. upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Nie można zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej (str. 2 skargi), że postępowanie w rozpatrywanej sprawie [...] S.A. wszczęła dopiero w dniu [...] maja 2012 r. Odnosząc się do tego stwierdzenia należy wyjaśnić, że Starosta [...] w 2003 r. na wniosek Zakładu [...] wydał decyzję o ograniczeniu korzystania z tej nieruchomości. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę [...]. Jednak w postępowaniu nieważnościowym obie te decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego (ostateczna decyzja nieważnościowa Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2014 r.). Wobec wyeliminowania obu decyzji z postępowania zwykłego, to w tym postępowaniu organ musi wydać decyzję. Decyzja Starosty [...] i zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. zapadły w tym postępowaniu. Wnioskiem z [...] maja 2012 r. [...] S.A. wystąpiła o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z działki [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości [...], stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...]. Należy podkreślić, że jest to nowy wniosek. Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2014 r., stwierdził, że postępowania: to, gdzie stwierdzono nieważność decyzji z 2003 r. i to z nowym wnioskiem z 2012 r. należy rozpatrzeć razem, ponieważ zachodzi tożsamość spraw administracyjnych (przedmiot jest ten sam: ograniczenie korzystania z działki [...]), a zatem decyzja Starosty [...] była niepełna, ponieważ organ nie wziął pod uwagę wniosku [...] S.A. z [...] maja 2012 r., a tylko to postępowanie, które zostało wszczęte wnioskiem z 2003 r. Zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że zachodzi tożsamość spraw. Zostały bowiem spełnione przesłanki umożliwiające połączenie ww. spraw w jedno postępowanie administracyjne. Każda ze spraw ma taką samą podstawę faktyczną i prawną, a do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Zasadnie twierdzi Wojewoda [...], że Starosta [...] powinien połączyć ww. postępowania administracyjne, a nie orzekać merytorycznie od odmowie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W literaturze przyjmuje się, że zakres pojęcia "współuczestnictwo" w postępowaniu administracyjnym wyznaczają trzy elementy: 1) wspólny udział w postępowaniu administracyjnym dwóch lub więcej podmiotów; 2) w tej samej roli procesowej; 3) materialnie zaangażowanych w sprawę administracyjną. Współuczestnictwo wiąże się przede wszystkim ze wspólnym udziałem dwóch lub więcej podmiotów pozostających ze sobą w pewnej łączności, która polega na występowaniu (uczestniczeniu razem z innymi) przez te podmioty w postępowaniu w takiej samej (jednorodzajowej) roli procesowej. Dla konstrukcji współuczestnictwa podstawowe znaczenie posiada zasada równości (równouprawnienia) stron. W aspekcie procesowym zasada ta oznacza równouprawnienie występujących w danej sprawie dwu lub więcej stron w zakresie ich proceduralnych uprawnień i obowiązków. Każdy z podmiotów, któremu przysługuje interes prawny, jest w pełni równorzędną stroną postępowania. Powinni być także jednakowo traktowani w postępowaniu pod względem możności przedstawienia swych twierdzeń i obrony, niezależnie od tego, jaki jest "wzajemny układ" ich interesów prawnych. (zob. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 336, 338). Według Sądu, decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika jakie czynności ma wykonać organ I instancji. Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że istnieją wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił decyzję Starosty [...] NR [...] z [...] maja 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji powyższych okoliczności, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy koniecznym jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu, brak było również podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego dalece wykracza poza ramy wynikające z art. 136 k.p.a. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.