IV SA/Wa 1720/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących D. W. i R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania D. i R. małżonków W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] maja 2010r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta M. w dniu [...] marca 2007r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działka nr ew. [...], położonej w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] marca 2007r. ustalił D. i R. małżonkom W. jednorazową opłatę w wysokości 32.226,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działka nr ew. [...] o powierzchni 4274 m², położonej w M. przy ul. [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. W piśmie z dnia [...] marca 2010r. D. i R. małżonkowie W. zwrócili się do Burmistrza Miasta M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej opisaną decyzją ustalającą opłatę, w powołaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. (sygn. akt P 58/08) i z żądaniem zwrotu uiszczonej opłaty. W uzasadnieniu podnieśli, że mimo, iż nie zgadzają się z opłatą, jednak uiścili ją na rachunek urzędu. Z uwagi na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy się im zwrot dokonanej wpłaty. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Burmistrz Miasta M. wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2010r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2007r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działka nr ew. [...] położonej w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że przedmiotowy wyrok odnosi się do niezgodności z Konstytucją RP art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) tylko w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tejże ustawy. Przeznaczenie działki nr ew. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. z 1988r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. i w nowym planie z 2004r. w żadnym razie nie można określić jako takie same. W pierwszym z planów działka była położona w zdecydowanej części w strefie upraw polowych i w znikomym fragmencie na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej, podczas gdy w nowym planie jest ona przeznaczona pod mieszkalnictwo wielorodzinne i jednorodzinne wszystkich typów z dopuszczeniem usług nieuciążliwych wbudowanych w budynki mieszkalne (...). Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli D. i R. małżonkowie W. Wskazali, że w dniu [...] marca 2006r. zbyli działkę nr ew. [...], położoną w M. przy ul. [...] i z tego powodu Burmistrz Miasta M. ustalił im opłatę w kwocie 32.226,00 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Odwołujący się pozostają w przekonaniu, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. należy się im zwrot uiszczonej przez nich opłaty. Rozważając sprawę Kolegium podniosło, że postępowanie prowadzone w trybie wznowienia jest odrębną sprawą administracyjną i oparte jest na przesłankach całkowicie odmiennych od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, bowiem ogranicza się do badania zaistnienia ściśle określonych w kpa podstaw wznowienia. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze o wznowienie wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z materiału dowodowego wynika, że wzrost wartości nieruchomości został wyliczony w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] września 2006r., w którym biegły oszacował wartość rynkową działki nr ew. [...] o powierzchni 4274 m² przed uchwaleniem planu, przyjmując przeznaczenie tej nieruchomości w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia [...] grudnia 1988r. Wartość nieruchomości natomiast po uchwaleniu planu została oszacowana z uwzględnieniem położenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] lipca 2004r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości nie odnosił się więc do kryterium faktycznego jej wykorzystania. Decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydana została na podstawie tej części art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu planu, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu. W tych okolicznościach wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2007r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działka nr ew. [...], położonej w M. przy ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że Burmistrz Miasta M. zobowiązany był jedynie do ustalenia, czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego spowodowało, że decyzja wydana w trybie zwykłym powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do sądu administracyjnego D. i R. małżonkowie W., zarzucając naruszenie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 9 lutego 2010r. (sygn. akt P 58/08) przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez "nietraktowanie w ten sam sposób wszystkich obywateli". Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w S., nakazanie zwrotu uiszczonej opłaty planistycznej wraz z ustawowymi odsetkami i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie można zgodzić się z twierdzeniami organów, iż wzrost wartości nieruchomości nie odnosił się do kryterium faktycznego jej wykorzystania. Przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd jednocześnie zbadał i ocenił zgodność z przepisami proceduralnymi całość postępowania zainicjowanego wnioskiem o wznowienie. I tak w ocenie Sądu organ I instancji zasadnie wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza Miasta M. w dniu [...] marca 2007r. decyzji w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr ew. [...], położonej w M. przy ul. [...]. Strona bowiem żądając zwrotu uiszczonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. A orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego orzekające o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, co wynika wyraźnie z brzmienia art. 145a kpa. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy objętej wznowieniem. Wystarczające, aby strona wskazała podstawę wznowieniową wymienioną w przepisach kpa oraz zachowała wymagany miesięczny termin licząc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. W niniejszej sprawie owe warunki zostały spełnione. Organ zatem miał obowiązek przeprowadzić postępowanie w zakresie objętym wznowieniem, czyli wyłącznie wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i rozstrzygnąć, czy norma prawna, której niekonstytucyjność została nim stwierdzona stanowiła podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] marca 2007r w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeśliby tak było, wówczas przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego podlegałby analizie, czy opisany tamże stan prawny i faktyczny miał miejsce w sprawie, tzn. czy poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. i utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następnie czy przeznaczenie nieruchomości zostało tak samo określone w uprzednio obowiązującym planie, który utracił moc, jak i w planie obecnie obowiązującym. Według stanowiska przyjętego przez Kolegium, w powołaniu na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę H. B., wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego została ustalona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu według zapisów poprzednio obowiązującego planu. Tym samym wzrost wartości nieruchomości nie odnosił się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania, lecz jedynie do zapisów dwóch planów, jednego z dnia [...] grudnia 1988r, drugiego zaś z dnia [...] lipca 2004r. Z tego względu wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał w sprawie zastosowania. Nie można odmówić racji stwierdzeniu, iż operat szacunkowy przy ustalaniu wartości nieruchomości posłużył się kryterium przeznaczenia nieruchomości w obydwu planach, co wykluczałoby stosowanie omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie mniej jednak uszło uwadze organu, iż założenie takie było wadliwe. Poprzednio bowiem obowiązujący plan tj. uchwalony w dniu [...] grudnia 1988r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. stosownie do regulacji zawartej w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego jako kryterium ustalenia wartości nieruchomości organ wydający decyzję o opłacie winien przyjąć faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, nie zaś jej przeznaczenie w planie, który już wyekspirował. Podstawa prawna zatem tej decyzji miała swoje źródło w normie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, nie zaś w tej części przepisu art. 37 ust. 1, która pozostawała poza zakresem wyroku Trybunału. Sąd ten nie zakwestionował samej zasady naliczania opłaty jeśli wartość nieruchomości jest naliczana według przeznaczenia w obowiązujących po sobie bezpośrednio planach zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy wydając w dniu [...] marca 2007r. decyzję w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Burmistrz Miasta M. nie mógł przyjąć jako podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w części nakazującej wzięcie pod uwagę przeznaczenie nieruchomości w nowym planie i w planie bezpośrednio go poprzedzającym, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Norma ta nie mogła znaleźć zastosowania z tego powodu, iż zaistniała przerwa czasowa pomiędzy poprzednim planem, a obecnie obowiązującym. Taki stan rzeczy powodował, że winien znaleźć zastosowanie przepis w części właśnie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Inną zupełnie kwestią jest prawidłowość postępowania dowodowego i w konsekwencji ewentualne wadliwości dowodu, jakim w postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy. Jest bowiem prawdopodobne, iż przy prawidłowo sporządzonym operacie wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu byłaby różna od przyjętej w operacie. W tym miejscu należy podkreślić, iż niekonstytucyjność opisywanej normy została uzależniona od pewnych warunków. Cytując orzeczenie - "art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Mianowicie koniecznym jest, aby w obydwu planach, tym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r., jak i obecnie obowiązującym, przeznaczenie danej nieruchomości zostało określone tak samo. Na warunek ów, zasadnie zresztą zwrócił uwagę organ I instancji, który podkreślił, iż odmienne było przeznaczenie działki skarżących w planie z 1988r. i tym obecnie obowiązującym. W tej okoliczności organ I instancji dopatrywałby się wyłączenia zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu stanowisko powyższe jest zasadne. Przy czym wymaga szerszego rozważenia kwestia przeznaczenia działki w obydwu planach. Otóż Burmistrz przyjął, iż przeznaczenie to jest różne. Co do części, w której działka była przeznaczona w poprzednim planie na uprawy rolne nie ma sporu. Pewne wątpliwości, które winny być wyjaśnione przy rozpatrywaniu odwołania, budzi jedynie ta część gruntu, która poprzednio leżała na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej, a obecnie przeznaczona jest pod mieszkalnictwo wielorodzinne i jednorodzinne. Koniecznym jest rozstrzygnięcie, po analizie szczegółowych zapisów planów, czy przeznaczenia te są tożsame, czy też jednak nie takie same. Takie ustalenie obecnie ma zasadnicze znaczenie w świetle powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Teza tego wyroku bowiem daje możliwość uznania za niekonstytucyjny przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania jedynie w sytuacji gdy zapisy planu obecnie obowiązującego i tego, który wyekspirował w związku z upływem określonego ustawą terminu - były takie same. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.