IV SA/Wa 1721/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania A. P. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] listopada 2009r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiając stan faktyczno- prawny sprawy, podał, iż A. P. wystąpił o wyłączenie spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołu dworsko- parkowego należącego do majątku "[...]", powiat L. obejmującego obecne działki nr [...] o pow. 0,50 ha, nr [...] o pow. 0,54 ha, nr [...] o pow. 1,37 ha, nr [...] o pow. 2,08 ha oraz nr [...] o pow. 1,92 ha- łącznie 6,41 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie wskazując, że w dacie przejęcia majątku ziemskiego "[...]", zespół dworsko- parkowy, w stosunku do którego można byłoby rozważać istnienie związku funkcjonalnego z pozostałymi gruntami, o charakterze rolnym, nie istniał. Zdaniem Wojewody [...] brak przedmiotu w stosunku do którego organ mógłby wydać decyzję stanowi przyczynę bezprzedmiotowości postępowania w rozpoznawanej sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 201Or. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] potwierdzając, że w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, jednakże z innej przyczyny. Powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 201Or. w sprawie P 107/08, Minister uznał, że brak jest materialno-prawnej podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o poddaniu nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej, który utracił moc obowiązującą. Wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1545/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 201Or. stwierdzając, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r., na które powołał się organ odwoławczy nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, natomiast § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. będący podstawą orzekania w drodze decyzji administracyjnej o poddaniu nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej, wciąż obowiązuje i może być stosowany przez organy administracji. Sąd w wyroku tym wskazał, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, będzie zobowiązany do merytorycznej oceny sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pierwszej kolejności podniósł, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie w sprawie niniejszej naruszył art. 28iart. 61 § 4 k.p.a., gdyż nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania. W sprawach prowadzonych na podstawie § 5 w/w rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. stronami postępowania są wszyscy właściciele przejętej nieruchomości lub ich spadkobiercy, a także obecni właściciele i posiadacze zależni nieruchomości. Decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do A. P. i Starostwa Powiatowego w L. Minister zauważył, że pominięto E. P. (lub jej spadkobierców), która obok A. P. jest następcą prawnym po W. P., byłym właścicielem majątku "[...]". Ponadto wskazał, że w postępowaniu udziału nie zapewniono obecnym właścicielom przedmiotowych działek, pomimo, że w aktach sprawy znajdował się wypis z rejestru gruntów wskazujący właścicieli tych działek. Ponadto Minister zaznaczył, iż z akt sprawy nie wynika, z jakiego powodu decyzję doręczono Starostwu Powiatowemu w L. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] umarzając postępowanie, nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności nie dokonał ustaleń w zakresie stanu zespołu dworsko-parkowego istniejącego w dacie wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944r. Nadto organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy działki wskazane przez skarżącego we wniosku obejmują obszar, który był zajmowany przez dawny zespół dworsko-parkowy. Wskazane powyżej uchybienia prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania skutkowały uchyleniem decyzji Wojewody [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył A. P., który zaznaczył, że skarga dotyczy uzasadnienia decyzji. Zdaniem strony Minister wadliwie określił przedmiot niniejszej sprawy, przyjmując, że chodzi o zespół dworsko-parkowy, który według organu stanowi zespół budynków mieszkalnych. Skarżący podniósł, że skoro w chwili obecnej obiekty należące do zespołu dworsko-parkowego nie istnieją, to przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zwrot gruntów należących do zespołu dworsko-parkowego. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zweryfikowania treści decyzji polegającego na: - całkowitym wyeliminowaniu z uzasadnienia decyzji treści dotyczącej poprzedniej sprawy, zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1999r., - dokonaniu sprostowań i weryfikacji w treści uzasadnienia decyzji uwzględniających fakt, że podmiotem niniejszej sprawy jest zwrot gruntów należących do zespołu dworsko - parkowego, a nie obiektów na nich zlokalizowanych, - nie wymienianiu w nowej wersji decyzji jako strony osoby zmarłej (E. P.). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przebiegu sprawy prowadzonej z wniosku E. P. i A. P. z dnia [...] grudnia 1993r. dotyczącej podpadania całego majątku ziemskiego "[...]" pod przepisy dekretu o reformie rolnej, miało charakter porządkowy i pozostawało bez wpływu na ustalenia faktyczne i rozważania prawne i w konsekwencji na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. Jeżeli zaś chodzi o przedmiot postępowania, Minister zaznaczył, że § 5 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych stanowi podstawę do orzekania w kwestii podpadania danej nieruchomości (lub jej części) pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Kwestia zaś zwrotu nieruchomości jest sprawą cywilną, która podlega rozpoznaniu przez sąd powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a. oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 k.p.a. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie wskazał Minister, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ z naruszeniem art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania. Jak wynika bowiem z analizy akt administracyjnych sprawy, właścicielem działek nr [...], [...], [...] i [...] jest Gmina [...], zaś działki nr [...] B. K. Należy podzielić stanowisko Ministra, że postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN stronami postępowania są wszyscy właściciele przejętej nieruchomości lub ich spadkobiercy, a także obecni właściciele i posiadacze zależni nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony (co miało miejsce w niniejszej sprawie), organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, w katalogu Lex nr 34726). Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy podkreślić, że pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie może być naprawione w postępowaniu przed organem odwoławczym. Strona ta bowiem nie uczestniczyła w postępowaniu przed jedną z instancji administracyjnych, a tym samym jej stanowisko w sprawie podlegałoby ocenie tylko przez organ odwoławczy, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. Trafnie zatem uznał Minister, że w takiej sytuacji postępowanie nie mogło zostać uzupełnione na etapie rozpatrywania odwołania. Należy również podzielić stanowisko Ministra, że Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie, czy działki wskazane we wniosku A. P. obejmują obszar, który był zajmowany przez zespół dworsko-parkowy. W tym zakresie Wojewoda oparł się wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawcy, które - jak słusznie zauważył Minister-ulegały w trakcie postępowania zmianie odnośnie powierzchni gruntu. Słusznie zauważył Minister, że stanu zabudowań dworskich istniejącego w dacie przejęcia protokołem z dnia 10 lutego 1945r. całego majątku ziemskiego "[...]" nie można utożsamiać ze stanem istniejącym w dacie przejścia nieruchomości na własność Państwa zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu. Zasadnie zatem uznał organ drugiej instancji, że wyjaśnienia wymaga stan zespołu dworsko-parkowego w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanym przypadku zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, że dokonanie ustaleń w opisanym zakresie przez Ministra polegałoby praktycznie na wyjaśnieniu całości sprawy, w tym i ustaleniu kręgu osób, którym należy przyznać w prowadzonym postępowaniu status strony w oparciu o obowiązujące przepisy materialno-prawne. Takie działanie Ministra naruszyłoby przepis art. 136 k.p.a., określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. W tej sytuacji trafnie Minister wywiódł, że decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, stwierdzić należy, iż są nieuprawnione. Zauważyć należy, iż zarówno we wniosku z dnia 20 czerwca 2003r., jak również z dnia 05 lutego 2004r. skarżący A. P. wnosił o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Państwa zespołu dworsko- parkowego w majątku [...] nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż obiekt ten nie podpadał pod przepisy dekretu. Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie określiły jej przedmiot. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.orzekł , jak w sentencji.