IV SA/Wa 1721/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. O. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...].12.2012 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - wymiana istniejącej zabudowy - na działce nr [...] w miejscowości J., gmina [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, przewidziana jest do realizacji na działce nr [...] w miejscowości j., gmina [...], w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, który to Obszar - stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) — stanowi formę ochrony przyrody. W świetle zaś art. 60 ust 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska -w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienie następuje - stosownie do art. 64 ust.1 w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym — w trybie art. 106 K.p.a. Funkcjonowanie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu reguluje ww. rozporządzenie nr 24 Wojewody [...]. Zgodnie z §3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia na terenie Obszaru obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że cała działka nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki W. Tym samym projekt decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny ze wskazanym wyżej zakazem. Rozważenia wymaga jedynie, czy w sprawie niniejszej nie zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających zastosowanie odstępstwa od zakazu. Pierwszy wyjątek od zakazu zawarty jest w samym przepisie wprowadzającym zakaz - stosownie do jego treści zakaz nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Projektowany budynek mieszkalny nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Drugi wyjątek przewiduje § 3 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym przedmiotowy zakaz nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej uzgadniany jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko w przypadku braku planu miejscowego (art 4 ust 2 oraz 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - tym samym wskazany wyżej wyjątek nie może znaleźć tu zastosowania. Ponadto z samego charakteru planowanej inwestycji - budynek mieszkalny jednorodzinny - wynika niemożność zastosowania w sprawie niniejszej odstępstw określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, tj. dotyczących: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutu "automatycznego" stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, organ wyjaśnił, że jest zobowiązany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. Ww. rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, ustanawia przedmiotowy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m i nie wprowadza możliwości zastosowania wyjątku w przypadku budowania nowych obiektów w miejsce istniejących. Również okoliczność, że w opinii skarżącego nowy budynek byłby bardziej przyjazny środowisku niż istniejący, nie może zostać wzięta pod uwagę, gdyż obowiązujące przepisy nie dają ku temu podstawy. Ewentualne niezadowolenie w tym zakresie należy kierować zatem do organu ustanawiającego dany akt prawa miejscowego a nie do organów stosujących ten akt, które nie są uprawnione do oceny legalności czy słuszności stosowanych przepisów. Wypada też zauważyć, że, jak wynika z załączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy szkicu rozmieszczenia obiektów, nowy budynek zajmowałby większą powierzchnię niż istniejący - niezupełnie więc mamy tu do czynienia z "wymianą istniejącej zabudowy". Chybiony jest zarzut, że Prawo budowlane "daje prawo do podejmowania wszelkich starań dotyczących wyglądu, a zwłaszcza bezpieczeństwa budynku", gdyż przedmiotem inwestycji A. O. nie są roboty budowlane mające na celu zachowanie w odpowiednim stanie istniejącego budynku, lecz budowa nowego w miejsce starego. Nie do końca zrozumiałe jest powołanie się przez skarżącego na prowadzenie działalności w zakresie turystyki wędkarskiej oraz zapewnienie, że na jej cel zostanie rzekomo przeznaczone ok. 70 % powierzchni budynku. Zresztą we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy A. O. w żaden sposób nie wskazywał, iż budynek miałby służyć również turystyce wędkarskiej - określił go jako mieszkalny dla rodziny 3- pokoleniowej. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan A. O. Zarzucając organom, że nie przedstawiły żadnej faktycznej analizy świadczącej o tym, że proponowane przez niego rozwiązanie polegające na wymianie starego budynku na nowy, zagraża w jakimkolwiek stopniu środowisku, a zwłaszcza ochronie krajobrazu. Zaskarżone rozstrzygnięcia nie zawierają takich rozważań. Podkreśla, że Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu przytacza argument, iż planowany obiekt nie jest obiektem wodnym, nie służy prowadzeniu gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie jest obiektem do wykonywania zadań na rzecz obronności itd. Tymczasem skarżący wskazuje, że nigdy nie występował o uzgodnienie takich obiektów. Uważa, że Dyrekcja ma obowiązek sama podejmować stosowne decyzje oraz właściwie rozwijać interpretacje obowiązującego prawa dla obiektów, które nie stanowią faktycznego zagrożenia dla środowiska bez względu na ich przeznaczenie a negować te, które faktycznie stwarzają takie zagrożenie, nawet gdyby mieściły się w odstępstwach rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 6 k.p.a organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Przywołane w sprawie Rozporządzenie Nr 24 Wojewody [...] z dnia 15 kwietnia 2005r. Dz. Urz. Nr 91 poz. 2456 w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zostało wydane w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880). Zgodnie z tym przepisem Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Tym samym wbrew podnoszonym przez skarżącego zarzutom, orzekające w sprawie organy miały obowiązek zastosowania przepisów w/w rozporządzenia, które nie wskazują na możliwość orzekania przez organy w ramach uznania administracyjnego. Stosownie bowiem do § 3 tegoż rozporządzenia w obszarze zakazuje się: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm,); 3) likwidowania i niszczenia zad rzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno- błotnych; 8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. 2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. 3. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, nie dotyczy wydobywania piasku i żwiru na powierzchni nie przekraczającej 2ha przy przewidywanym rocznym wydobyciu nie przekraczającym 20.000m3, jeżeli działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych - zgodnie z ustawą z dnia z 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz. 19472)) oraz zgodnie z ustaleniami wynikającymi z zatwierdzonych w dniu wejścia w życie rozporządzenia dokumentacji geologicznych. 4. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy planowana przez skarżącego inwestycja tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego - wymiana istniejącej zabudowy - zrealizowana ma być na działce nr [...], która znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki W. Tym samym słusznie organy przyjęły, że znajduje tu zastosowanie § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia, zgodnie z którym na obszarze zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przepis ten wprowadza bowiem zakaz lokalizowania wszelkich obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, bez względu na to czy są będą one korzystne czy też nie dla środowiska, chyba że w odniesieniu do planowanej inwestycji zastosowanie znajdą odstępstwa wynikające z: - § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia tj. planowany obiekt budowlany jest urządzeniem wodnym bądź obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, - § 3 ust. 4 rozporządzenia tj. w dacie wejścia w życie rozporządzenia dla działki objętej inwestycją uchwalony był i obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, dotyczące: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika także, iż organ odwoławczy, dokonał analizy możliwości ewentualnego skorzystania w sprawie z któregoś ze wskazanych powyżej odstępstw, jednak charakter planowanej inwestycji- budowa budynku mieszkalnego nie pozwala na ich zastosowanie. Dodatkowo mając na uwadze, że rozporządzenie znajduje swe umocowanie we wskazanych powyżej przepisach rangi ustawowej, w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji brak jest także podstaw do uznania, iż jej przepisy naruszają prawo własności skarżącego. Reasumując na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.