IV SA/Wa 1722/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skarg M. G. i H. G. oraz R. B. i W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi - oddala skargi - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie węzła drogowego na przecięciu drogi krajowej nr [...][...]z ul. [...], odcinek km [...] (istn. km [...]) wraz z przebudową infrastruktury technicznej oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że wniosek Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia 14 lipca 2008 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. opinie Zarządu Województwa [...], Zarządu Powiatu [...], Burmistrza L. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W.; mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; decyzję Burmistrza L. z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów wniesionych przez M. i H. G. dotyczących lokalizacji infrastruktury technicznej, tj. zbiornika retencyjnego, na działkach o nr ewid. [...], będących przedmiotem ich własności, organ odwoławczy po uzgodnieniu z inwestorem wskazał, że potrzeba zaprojektowania zbiornika wynika z zastosowania zamkniętego systemu odwodnienia drogi. System ten został przyjęty ze względu na miejski charakter odcinków, istniejące odwodnienie ul. [...], możliwość odprowadzenia ścieków deszczowych projektowanym kolektorem zbiorczym do projektowanej oczyszczalni ścieków oraz brak możliwości terenowych dla zaprojektowania systemów otwartych odwodnienia drogi w postaci rowów. Ponadto lokalizacja zbiornika retencyjnego została wybrana z uwagi na brak potrzeby dokonywania wyburzeń, możliwość optymalnego i grawitacyjnego doprowadzania ścieków do zbiorników oraz bezkolizyjność z istniejącą infrastrukturą techniczną. Dodatkowo podkreślono, że zarówno na czas budowy, jak i docelowo, droga przebiegająca nad zbiornikiem przeznaczona będzie dla ruchu ciężkiego i podłączona do ulicy [...]. Minister Infrastruktury, mając na względzie zarzuty podniesione w odwołaniu E. K. i S. K. podniósł, iż organ pierwszej instancji działając w granicach art. 10 §1 kpa zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, ponieważ strony zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o wszczęciu postępowania zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej ze wskazaniem, gdzie strony mogą zapoznać się z wnioskiem i dokumentacją oraz gdzie mogą kierować uwagi i wnioski dotyczące sprawy. Podkreślono, że ustanowienie obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości wynika z art. 17 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy który stanowi, iż decyzja której nadano rygor natychmiastowej wykonalności uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżniania lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Wskazano również, iż ustalenie wysokości odszkodowania nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie węzła drogowego. Zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu R. B. i W. B., powołujących się na pismo inwestora z dnia 18 lipca 2003 r. w którym wskazano, iż działki skarżących nie będą podlegały wykupowi przy realizacji przyszłej inwestycji organ odwoławczy podkreślił, że opinia inwestora z dnia 18 lipca 2003 r. została wydana na podstawie wstępnych koncepcji budowy węzła oraz w oparciu o ówcześnie obowiązujące prawo. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydana przez Burmistrza L. w dniu [...] maja 2008 r. nałożyła na inwestora m.in. obowiązek zaprojektowania ekranów akustycznych, które mają chronić istniejące zabudowania przed nadmiernym hałasem, a które z kolei nie mogą być zlokalizowane bezpośrednio w granicy pasa drogowego, przez co należało zapewnić dodatkowy teren pod planowaną inwestycję. Ponadto zwiększony ruch drogowy oraz ustalenia dokonane pomiędzy Urzędem Miejskim w L. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad spowodowały potrzebę zaprojektowania dwupasowych odcinków łącznic wjazdowych i wyjazdowych w miejsce jednopasowych, przewidywanych we wstępnych koncepcjach. Spowodowało to potrzebę zajęcia dodatkowych, kilkumetrowej szerokości pasów terenu wzdłuż drogi krajowej, a tym samym potrzebę częściowego zajęcia działek Państwa B. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wnieśli S. i E. K., M. i H. G. oraz R. i W. B., jednak skarga S. i E. K. została odrzucona postanowieniem z dnia 17 listopada 2009 r. W skardze wniesionej przez R. i W. B. zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowań w sposób nie budzący zaufania do organów Państwa, naruszając zasady praworządności i słusznego interesu obywateli oraz podejmowanie nieobiektywnego stosowania przepisów prawa i zasad prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano iż, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 18 lipca 2003 r. zrezygnował z wykupu działek skarżących. Natomiast w skardze M. i H. G. zarzucono naruszenie: - art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jako zbyt daleko idącej ingerencji organu odwoławczego w prawo do poszanowania mienia skarżących, nałożenia na skarżących nadmiernego ciężaru finansowego poprzez zajęcie ich działek; - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności i proporcjonalności; - art. 7 kpa poprzez nieustalenie dokładnego stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu skarżących. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in, iż organ odwoławczy miał obowiązek ustalić dokładny stan faktyczny sprawy i zbadać, czy ingerencja w prawo własności nakłada nieproporcjonalny i nadmierny ciężar na skarżących, ponieważ ich działki gruntu przynoszą im znaczne korzyści finansowe. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, powołując motywy zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. pełnomocnik M. G. podniósł brak ustalenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego, w którym lokalizacja zbiornika retencyjnego na nieruchomości skarżącego, spowoduje wyburzenie znajdujących się na niej zabudowań, gdy tymczasem sąsiednia nieruchomość A, położona po drugiej stronie drogi, nie jest zabudowana, dlatego byłaby odpowiedniejsza do zbudowania zbiornika retencyjnego w kontekście ustawowej zasady poszanowania słusznego interesu strony. Ponadto M. G. wskazał, iż w 2003 r., projekt przebudowy węzła drogowego przewidywał lokalizację zbiornika retencyjnego na działce, która obecnie stanowi własność A. Brak jest zatem podstaw do zmiany tej lokalizacji, która skutkuje nieuzasadnionym naruszeniem prawa własności skarżącego. Dodatkowo W. B. wskazał, iż realizacja inwestycji drogowej spowoduje utratę walorów użytkowych jego nieruchomości. Brak jest również podstaw do lokalizacji 6-metrowej wysokości ekranów ochrony akustycznej na długości m.in. działki skarżącego, skoro na działce tej i w pozostałym otoczeniu nie ma zabudowy mieszkaniowej, lecz jedynie zabudowa związana z działalnością gospodarczą. Pełnomocnik organu podkreślił natomiast, iż lokalizacja ekranów ochrony akustycznej wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Projektowana inwestycja, mając charakter celu publicznego, uzasadnia naruszenie prywatnej własności, przy czym z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby na działce skarżącego M. G. znajdowała się zabudowa kubaturowa podlegająca wyburzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej uchylenia. Na wstępie należy podkreślić, iż sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji i to przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania ocenianej decyzji. Ustalenia Ministra Infrastruktury co do spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej znajdują potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy. Pierwszoinstancyjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana bowiem została na wniosek złożony w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 lipca 2008 r. i w tym dniu przyjęty w Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., wskutek czego, do rozpatrzenia tego wniosku i wydania ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) o treści ustalonej przed dniem 10 września 2008 r. co wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) według którego, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy [tj. do dnia 10 września 2008 r.] stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro bowiem w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. tj. w dniu 10 września 2008 r. postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej w przedmiotowej sprawie nie było zakończone ostateczną decyzją, to do wydania decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2009 r. miała zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. i dlatego zaskarżone decyzje należy ocenić przez pryzmat zachowania wymogów określonych we wskazanej wersji tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z akt wynika, iż złożenie wniosku zostało poprzedzone zwróceniem się przez inwestora o wydanie opinii określonych w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, uzyskując opinie Zarządu Województwa [...], Zarządu Powiatu [...] i Burmistrza Miasta L. Do wniosku dołączono również dokumenty wymagane art. 5 ust. 1 pkt 1 - 4 powołanej ustawy oraz decyzję Burmistrza L. z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia drogowego. Sama zaś decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, formułując w swojej treści wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, jak również określając linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzenie projektów podziału nieruchomości objętych lokalizacją inwestycji drogowej. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji odniesiono się także do uwag i wniosków złożonych przez uczestników postępowania. Również organ odwoławczy, poza dokonaniem oceny poprawności przeprowadzonego postępowania i zgromadzenia całego materiału dowodowego, w uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkował się szczegółowo do zarzutów zgłoszonych w odwołaniach, uzyskując uprzednio obszerne w tym względzie wyjaśnienia od inwestora. Kwestionowane decyzje organów obu instancji nie zawierają zatem wad procesowych, które uprawniałyby sąd do ich uchylenia. Decyzje te nie są również dotknięte wadami zarzucanymi w złożonych skargach. Projektowanie przedmiotowej inwestycji drogowej w 2003 r. i czynione w owym czasie ustalenia szczególnie co do wykupu działek gruntu niektórych skarżących nie mają znaczenia prawnego dla dopuszczalności wydania obecnie decyzji na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ przepisy tej ustawy nie wskazują, aby do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należało uwzględniać jakiekolwiek poprzednie zamierzenia w tej mierze. Decyzja o lokalizacji drogi może zawierać jedynie takie wymagania, które wynikają z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie doszło również do naruszenia art. 21 Konstytucji RP w sposób określony w skardze R. i W. B. poprzez dokonanie wywłaszczenia pomimo, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego mogłaby być – w ocenie skarżących - osiągnięta bez ich wywłaszczenia. Skoro bowiem we wniosku o wydanie decyzji określono przestrzenny zakres terenu niezbędnego do realizacji inwestycji drogowej, stanowiącej cel publiczny, obejmując tym zakresem m.in. część nieruchomości skarżących, szczególnie dla zlokalizowania ekranów akustycznych wymaganych z mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, to przy braku podstaw prawnych do zakwestionowania tego zakresu – co szczegółowo wyjaśnił organ odwoławczy w swojej decyzji – nie można skutecznie przypisywać tej decyzji nadmierności odebrania prawa własności do części nieruchomości skarżących. Ponadto, skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, uzyskując także stosowne wyjaśnienia inwestora, iż terytorialny zakres projektowanej inwestycji wynika z konieczności posadowienia ekranów akustycznych, wydłużenia promienia łuku pionowego dla zapewnienia warunków widoczności na zatrzymanie oraz zaprojektowania dwupasowych odcinków łącznic wjazdowych i wyjazdowych, co w świetle rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymagało zajęcia dodatkowego terenu na zrealizowanie tych elementów inwestycji. W konsekwencji tego, nie można zaskarżonym decyzjom organów obu instancji przypisać naruszenia art.7 i art. 8 kpa w sposób określony w skardze R. i W. B.h, skoro decyzja ta nie nawiązuje do ustaleń terenowych dokonywanych w 2003 r. Należy jedynie podkreślić, iż według art. 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organy administracji orzekające w sprawie nie mogły uzależniać ustalenia lokalizacji drogi od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, co oznacza, iż organy te nie mogły bez istniejącej ku temu podstawy prawnej korygować granic terenu uznanego we wniosku inwestora za niezbędny do zrealizowania projektowanej inwestycji drogowej. Za niezasadne należy również uznać zarzuty zawarte w skardze M. i H. G. Jak już stwierdzono, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie są uprawnione do kwestionowania terytorialnego zakresu wniosku inwestora, jeżeli brak jest ku temu stosownej podstawy prawnej. Taką podstawą nie jest w szczególności – wskazany przez skarżących - art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis ten stanowi bowiem, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Nie ulega wątpliwości, iż projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarzutu skargi nie można zatem odnosić do wydanych decyzji, skoro decyzje te wydane zostały zgodnie z wymaganiami wynikającymi z tej ustawy. Odebranie prawa własności nieruchomości jest również wynikiem postanowień zawartych w tej ustawie. Zaś Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany postanowieniami tej ustawy i dlatego nie może kwestionować decyzji, które nie naruszają jej postanowień. Z tych samych przyczyn nie jest również zasadny zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zwłaszcza, iż zaskarżoną decyzją skarżący zostali pozbawieni prawa własności części swojej nieruchomości, dlatego trudno jest w takim przypadku twierdzić, iż została naruszona istota tego prawa, skoro prawo to zostało odebrane. Odrębną zaś kwestią – nieobjętą zaskarżoną decyzją - jest możliwość uzyskania przez skarżących stosownego odszkodowania, którego konstytucyjny charakter słuszności winien odzwierciedlać utratę przez skarżących prawa własności w takim kształcie funkcji ich nieruchomości, w jakiej dotychczas ją wykorzystywali. Ta kwestia może być jednak przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ odwoławczy w wystarczający zaś sposób wykazał, iż posadowienie zbiornika retencyjnego na nieruchomości skarżących jest wynikiem najkorzystniejszych rozwiązań technicznych w tym zakresie, normowanych stosownymi w tym względzie przepisami dotyczącymi technicznych warunków realizacji i usytuowania tego rodzaju inwestycji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.