IV SA/Wa 1726/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skarg T. Z. i B. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów - oddala skargi - IV SA/Wa 1726/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie udzielenia G. sp. z.o.o. w G. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenie składowiska odpadów w W. gm. P. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. udzielono zezwolenia na prowadzenie w/w działalności, ustalając następujące rodzaje odpadów i ich ilości przewidziane do wykorzystania: * fosfogipsu (kod 06 09 80) w ilości 250 000 Mg, * ustabilizowanych osadów ściekowych (kod 19 08 05) pochodzących z oczyszczalni "W." w G. - w ilości 17 080 Mg (24 400 m3 osadu). Udzielając zezwolenia organ I instancji określił miejsca i dopuszczalne metody odzysku w/w odpadów. Nadto w pkt 1.2. 2 zobowiązał stronę do: 1. prowadzenia odzysku na warunkach określonych w dokumentacji (...), 2. prowadzenia prac związanych z przemieszczaniem, układaniem i zagęszczaniem, mas fosfogipsu zgodnie z normą PN — B- 06050 "G.. Roboty ziemne. Wymagania ogólne", 3. realizacji prac związanych z wykonaniem przypory przy zastosowaniu "metody obserwacyjnej", zgodnie z zaleceniami normy EN 1997-1 "Projektowanie geotechniczne", 4. przedkładanie w określonych terminach sprawozdań z realizacji i postępu prac, 5. zapewnienia stałego nadzoru geotechnicznego w zakresie odzysku fosfogipsów. W pkt 2.2.2 zezwolenia w zakresie dotyczącym wykorzystywania wyłącznie ustabilizowanych osadów ściekowych, które mogą pochodzić wyłącznie z oczyszczalni "W." i które muszą spełniać wymagania dla osadów ściekowych wykorzystywanych do budowy zamkniętego składowiska odpadów, strona została zobowiązana do: 1. prowadzenia odzysku na warunkach określonych w dokumentacji (...), 2. prowadzenia odzysku osadów polegającego na wykorzystaniu ich do neutralizacji 3. IV SA/Wa 1726/09 odczynu odcieków wyłącznie w granicach ustanowionego w tym celu sektora na wierzchowinie hałdy, o powierzchni 2,44 ha, po uprzedniej eliminacji szczelin, o ukształtowaniu spadku ku środkowi sektora o kącie nachylenia 0,5 — 1 stopnia i zniwelowaniu terenu w celu uniemożliwienia spływu wód deszczowych i odcieków ku wnętrzu sektora, 3. wykluczenia magazynowania osadów, 4. oraz przestrzegania innych wymogów określonych w tiret 5-9 tego punktu, związanych z prawidłowym funkcjonowaniem maszyn, urządzeń oraz środków transportu, w tym odstąpienia od przewozu osadów, w przypadku wystąpienia opadów atmosferycznych, oraz dodatkowych wymogów określonych w pkt II zezwolenia. Marszałek Województwa [...] udzielił przedmiotowego zezwolenia, na okres do [...] grudnia 2008 r., nadając jednocześnie tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji stwierdził, iż warunki tej decyzji zostały ustalone na podstawie wyżej wymienionych dokumentacji i uzyskały pozytywne opinie, które stanowiły także podstawę do wydania decyzji przez Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2008 r. znak [...]. Odnosząc się do składowiska odpadów fosfogipsów w W. organ I instancji, określił jego status, jako obiektu wymienionego w treści się w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zarządzający tym obiektem zaprzestał przyjmowania odpadów do składowania z dniem 1 maja 2007 r. Nadto składowisko to zostało zamknięte decyzją, w której docelowy termin zamknięcia obiektu został określony na dzień [...] grudnia 2009 r. Jednocześnie w sprawie nie znajdują, w ocenie Marszałka, zastosowania przepisy dotyczące prowadzenia odzysku poza instalacjami. Nadto ze względu na fakt, iż wykorzystanie odpadów nie będzie powiązane z eksploatacją instalacji (składowaniem odpadów), prowadzenie tego procesu nie wymaga ujęcia w pozwoleniu zintegrowanym. Marszałek ustalił, iż celem tego odzysku jest stworzenie dodatkowych zabezpieczeń służących zwiększeniu poziomu bezpieczeństwa technicznego hałdy i poziomu ochrony środowiska w fazie poeksploatacyjnej, w tym IV SA/Wa 1726/09 także rozwiązaniu problemów, które zostały zidentyfikowane w końcowej fazie eksploatacji obiektu. Po rozpoznaniu odwołań B. P. i T. Z., Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2008 r. Minister podniósł, iż dokumentacja — "Techniczny sposób zamknięcia składowiska fosfogipsu w W.’’ (tom I Rekultywacja techniczna i tom II Rekultywacja biologiczna) stanowiła podstawę do wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji z [...] lutego 2008r. znak [...] w sprawie zamknięcia składowiska odpadów fosfogipsów w W. i zaskarżonej decyzji w przedmiocie prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie tego składowiska. Dokumentacja ta w sposób spójny i logiczny łączy oba przeprowadzone przez organ I instancji postępowania. Przyjmując powyższe założenia za prawidłowe, organ odwoławczy stwierdził, iż istnieje pełna konsekwencja w tych orzeczeniach. Decyzja o zamknięciu składowiska określa termin zakończenia prac, polegających na wykonaniu przypory i całkowitego zamknięcia wąwozu na tym obiekcie, który został oznaczony na dzień [...] grudnia 2009 r. Prace te, co wynika również z dokumentacji, prowadzone będą z zastosowaniem do ich wykonania, odpadów fosfogipsu — w warstwie technicznej (wykonanie przypory i całkowite zamknięcie wąwozu) i komunalnych osadów ściekowych — w warstwie biologicznej. Jednocześnie decyzja ł instancji ustala termin wykonania prac związanych z wykonaniem przypory do [...] grudnia 2008 r. Różnica (1 rok) w terminach realizacji prac przebiegających na składowisku odpadów w związku z jego zamykaniem, wynika zatem zarówno z zakresu wniosku G. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, jak też etapowego podejścia do zagadnienia — procesu zamykania hałdy fosfogipsów. Zdaniem organu odwoławczego takie podejście należy uznać za słuszne i przezorne. Jak wynika z załączonej dokumentacji ocena skuteczności wykonania przypory od strony M. przy wykorzystaniu odpadów fosfogipsów, która następuje w roku 2008 pod nadzorem autorskim oparta jest na empirycznych obserwacjach. Wyniki tych obserwacji, w tym monitoring i związana z nim sprawozdawczość, umożliwią podejmowanie dalszych działań zmierzających do bezpiecznego zamykania obiektu i jego docelowej rekultywacji. łVSA/Wa 1726/09 Odnosząc się do zarzutów T. Z., Minister wyjaśnił, iż rodzaj odpadu — fosfogipsu, został przez G. prawidłowo sklasyfikowany pod kodem 06 09 80. Odpad ten zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), został enumeratywnie nazwany "fosfogipsy" i jest zaliczony do odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Brak jest zatem podstaw do innego klasyfikowania tego odpadu, w tym w szczególności uznania, że stanowi on odpad niebezpieczny sklasyfikowany pod kodem 06 09 03 (poreakcyjne odpady związków wapnia zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi). Nadto hałda fosfogipsów, na której deponowano odpady fosfogipsu była przedmiotem badań, które absolutnie nie potwierdzają zarzutów odwołującego się, w tym zarzutów dotyczących zawartości w tym odpadzie substancji niebezpiecznych lub substancji promieniotwórczych. Kwestia kwalifikacji tego odpadu została w sposób szczegółowy opisana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości słuszność i prawidłowość zakwalifikowania fosfogipsu pod kodem 06 09 80 jako odpadu innego niż niebezpieczny i obojętny. Minister nie podzielił poglądu strony, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, a także przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Podstawą do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów stanowi bowiem treść art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Nadto odzysk ten zachodzi w instalacji — na terenie składowiska odpadów (a więc w instalacji), które znajduje się w fazie procesu zamykania. Zamykanie składowiska odpadów fosfogipsu w W. następuje w trybie 33 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Organ odwoławczy podniósł nadto, iż zamykanie składowiska odpadów w trybie tego przepisu jest sytuacją szczególną, która występuje w przypadku takiego składowiska odpadów, które pomimo zastosowanej próby dostosowania się do wymogów ochrony środowiska, dostosowania tego nie osiągnęło. Niezasadnym jest także twierdzenie, w ocenie Ministra, iż Zakłady nie posiadają pozwolenia zintegrowanego dla instalacji eksploatowanych na terenie należącym do G. w G. przy ul. [...]. Zezwolenie takie IV SA/Wa 1726/09 zostało Zakładom udzielone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., która wskutek wniesionego odwołania, została zreformowana ostateczną decyzją Ministra Środowiska o znaku: [...]. Natomiast pozwolenie to nie obejmuje instalacji - składowiska odpadów. W sprawie nie doszło również do naruszenia treści art. 28 ust. 8 ustawy o odpadach. W sprawie nie mamy do czynienia z eksploatacją instalacji na prowadzenie, której wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego lecz z instalacją, która znajduje się w procesie zamykania, tj. z takim składowiskiem odpadów, które zaprzestało przyjmowania odpadów do składowania z dniem [...] kwietnia 2007 r. Użycie odpadów fosfogipsów do wykonania prac związanych z zamknięciem obiektu wymaga uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Zarzut dotyczący zastosowania komunalnych osadów ściekowych do działań związanych z rekultywacją tej hałdy należy również uznać, w opinii Ministra, za chybiony. Komunalne osady ściekowe mogą być wykorzystywane jako materiał służący rekultywacji zarówno na zboczach i koronie obiektów jeszcze eksploatowanych, zamykanych jak i zamkniętych. W przypadku obiektów eksploatowanych lub będących w procesie zamykania, odzysk komunalnych osadów ściekowych następuje zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach, a dla obiektów już zamkniętych ich wykorzystanie reguluje przywołane powyżej rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Hałda fosfogipsów została już, przy wykorzystaniu komunalnych osadów ściekowych, po części zrekultywowana w trakcie jej eksploatacji. Użycie tych odpadów spowodowało możliwość przeprowadzenia nasadzeń, co z kolei doprowadziło do naturalnego występowania nie tylko innych roślin, lecz również i zwierząt. Odnoszący się do zarzutu nieuwzględnienia w tym postępowaniu wyników badań i kontroli opisanych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2007r., Minister wskazał, iż decyzja nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, albowiem decyzją z dnia [...] maja 2007r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się B. P. oraz T. Z. i wywiedli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. IV SA/Wa 1726/09 B. P. podniósł, iż przedmiotowe składowisko służy składowaniu odpadu produkcyjnego - fosfogipsu, Z tego odpadu ma być prowadzony rzekomy odzysk polegający na usypywaniu fosfogipsu wzdłuż boku istniejącej hałdy tak by powstała "droga" prowadząca na górną powierzchnię hałdy. Działania takie nie mogą być uznane, w ocenie skarżącego, za odzysk odpadów, albowiem w istocie dalej są składowane (a nie odzyskiwane). Tym samym wydana decyzja służy wyłącznie ominięciu prawa i dalszemu składowaniu nowopowstających odpadów pod pozorem rzekomego odzysku. Analogiczna sytuacja dotyczy osadów ściekowych. Pod pozorem rekultywacji hałdy fosfogipsu składuje się na niej jeszcze inny odpad -osady z oczyszczalni ścieków. T. Z. w swojej skardze również podniósł, iż Minister nie rozważył w sposób należyty, iż decyzja organu I instancji jest w istocie zgodą na dalsze składowanie fosfogipsów, a nie na ich odzysk. Nadto - wbrew temu co twierdzi organ – G. sp. z.o.o. nie posiada pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji kwasu fosforowego. Skarżący wskazał także, że Minister wadliwie odczytał zawarty w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Skarżący wiedział, iż decyzja ta została uchylona, jednakże żądał aby przeprowadzić dowód z opisanych w tejże decyzji protokołów kontroli, wyników badań, ocen proponowanych działań naprawczych. Organ odwoławczy nie rozważył nadto, zarzutu skarżącego dotyczącego tezy, iż odpady z oczyszczalni ścieków mogą być wykorzystane dopiero na zamkniętym składowisku. Decyzja o zamknięciu składowiska nie jest prawomocna, a nawet gdyby była to termin zamknięcia określono w niej na grudzień 2009 r. (skarga z dnia 13 stycznia 2009 r.). W ocenie skarżącego, organ nie rozważył również zarzutu, że wykorzystanie odpadów z oczyszczalni ścieków w ramach odzysku ma oparcie prawne dla sporządzenia okrywy rekultywacyjnej, a wykorzystanie tych odpadów dla neutralizacji odczynu ph odcieków z hałdy nie znajduje uzasadnienia prawnego w ramach regulacji dotyczącej odzysku, a także zarzutu wkroczenia przez organ I instancji w kompetencję władzy budowlanej. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2010 r. skarżący T. Z. podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, wskazując, iż odpowiedź organu na jego IV SA/Wa 1726/09 skargę nie podejmuje nawet próby merytorycznego zmierzenia się z jego argumentami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi podległy oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, a to w połączeniu z kognicją sądu administracyjnego sprowadzającą się do badania wyłącznie legalności zaskarżonej decyzji uzasadnia uznanie skargi za bezzasadną ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ administracji art. 3 ust. 3 pkt 9 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 39, poz. 251 z 2007r.ze zm.) Przepis art. 3 ust, 3 pkt 9 definiuje pojęcie odzysku, stwierdzając, iż przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. W załączniku tym jako proces odzysku R 14 określono "inne działanie polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w znacznej części." Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2008r., oparta o treść art. 26 ust.2, ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy o odpadach szczegółowo określiła dopuszczalne metody odzysku, zezwalając na wykorzystanie do wykonania, na terenie składowiska fosfogipsów w W., od strony M., przypory wzmacniającej stateczność geotechniczną istniejącej hałdy fosfogipsów oraz stanowiącej element planowanego nowego układu komunikacyjnego w obrębie składowiska. Przy czym, co podkreśliły organy obu instancji, rozwiązanie takie uzyskało pozytywne opinie: prof. dr hab. Z. M., prof., zw. dr hab. P. K. i dr inż. P. J. W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykorzystywanie świeżych fosfogipsów nie jest ich składowaniem wbrew twierdzenia skarżącego, ale odzyskiem w celu jego wykorzystania dla celów opisanych powyżej. W tym samym celu użyte zostały komunalne odpady ścieków, to jest służyły rekultywacji na zboczach i koronie obiektów. Odpady zostały wykorzystane zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach. IV SA/Wa 1726/09 Dodać należy, że rozporządzenie Ministra środowiska z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. 49, poz. 356) jak wynika wprost z jego brzmienia odnosi się do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami. W rozpoznawanej sprawie zaś odzysk odpadów następował w ramach istniejącej instalacji, to jest składowiska odpadów fosfogipsów, którego termin zamknięcia ustalono na dzień [...] grudnia 2009r. Skoro przepisy te nie miały w sprawie zastosowania to ich treść nie mogła zostać przez organ naruszona. Zauważyć należy, że G. Spółka z.o.o w G. posiadała pozwolenie zintegrowane na wprowadzanie do środowiska lub energii z instalacji znajdujących się na terenie zakładów. Postępowanie, które zakończyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 533/08 dotyczyło umorzenia postępowania odwoławczego o decyzji Ministra Środowiska w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Odnośnie zarzutu skarżącego T. Z., iż organ wkroczył w kompetencje władzy budowlanej, stwierdzić należy, iż zarzut ten całkowicie pozbawiony jest zasadności, albowiem hałda fosfogipsów nie jest obiektem budowlanym, co zostało stwierdzone również w decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Pozbawiony zasadności jest również zarzut skarżącego, iż fosfogipsy są odpadami niebezpiecznymi. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz. U. 112, poz. 1206) fosfogipsy sklasyfikowane zostały pod kodem 06 09 80 i zaliczone do odpadów innych niż niebezpieczne lub obojętne. Skoro prawodawca wprost sklasyfikował je pod numerem 06 09 80 to nie jest możliwym twierdzenie, że są to odpady niebezpieczne o kodzie 06 09 03*. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.