IV SA/Wa 1727/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów - oddala skargę - Minister Środowiska decyzją z [...] grudnia 2008r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2008r., ustalającą obowiązek zamknięcia składowiska odpadów w W. gm. P. w terminie do dnia 31 grudnia 2009r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej w skrócie ustawa z 27 lipca 2001r.), jeżeli z monitoringu składowiska odpadów wynika, że składowisko to, mimo wykonania obowiązków wynikających z decyzji określającej sposób dostosowania składowiska odpadów do wymogów przepisów o odpadach, negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska, z urzędu wydaje decyzję o zamknięciu tego składowiska odpadów, określając termin jego zamknięcia, który nie może przekraczać dnia 31 grudnia 2009r. Przepis art. 54 ustawy o odpadach stosuje się odpowiednio. Przystępując do wydania takiej decyzji z urzędu, organ prowadzący postępowanie powinien zatem dysponować przesłankami, wskazującymi na negatywne oddziaływanie składowiska odpadów na środowisko i to pomimo wykonania przez zarządzającego składowiskiem odpadów obowiązków wynikających z decyzji o dostosowaniu tego obiektu do przepisów o odpadach. Z treści powołanego przepisu wynika jednocześnie, iż postępowanie to jest postępowaniem z urzędu, więc na organie prowadzącym postępowanie ciąży- w myśl art. 54 ust 4 ustawy o odpadach- obowiązek określenia: 1. daty zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko odpadów, 2. technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów, 3. harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, 4. warunków sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów. Jak wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] kwietnia 2007r. Wojewoda [...] wezwał "F." Sp. z o.o. w G. do przedłożenia: 1. bilansu wodnego, z którego wynikać będzie prawidłowy sposób zagospodarowania nadmiaru odcieków ze składowiska, 2. wyników badań geotechnicznych oraz analizy stanu bezpieczeństwa składowiska odpadów jako budowli ziemnej, 3. projektu technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów z uwzględnieniem planowanego sposobu wykorzystania obiektu po zamknięciu w ujęciu wariantowy,, tj. I wariant – składowisko zamknięte i zrekultywowane bez dalszego wykorzystania, II wariant – składowisko zamknięte i zrekultywowane, wskazanie ograniczeń dla możliwych kierunków wykorzystania; 4. harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, 5. proponowanych warunków sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem w terminie do dnia 31 grudnia 2007r. "F." Sp. z o.o. przedłożyły w październiku 2007r. znajdującą się w aktach sprawy dokumentacje dotyczące rekultywacji technicznej i biologicznej składowiska odpadów w W. Tym samym wyraziły wolę zamknięcia składowiska i natychmiastowego rozpoczęcia prac, zmierzających do rekultywacji składowiska odpadów. Nadto, spółka przystąpiła do realizacji obowiązków, wynikających z decyzji organu pierwszej instancji i sukcesywnie wykonuje zakres prac wynikających z harmonogramu, określonego w pkt 4 decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż w związku z zaprzestaniem przez zarządzającego obiektem przyjmowania odpadów do składowania z dniem [...] kwietnia 2007r., a więc przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, bezprzedmiotowym stało się określenie tego faktu. Jednocześnie stwierdził, iż nałożone na spółkę obowiązki, wyczerpują treść art. 54 ust. 4 pkt 2-4 ustawy o odpadach. W ocenie organu, harmonogram prac technicznych został ustalony w sposób spójny i logiczny obejmując swym zakresem wykonanie przypory od strony M. i całkowite zamknięcie wąwozu. Wykonanie poszczególnych etapów prac technicznych zostało połączone z sukcesywnie następującymi działaniami związanymi z rekultywacją obiektu, tak aby w efekcie ich wykonywania poszczególne części zamykanego składowiska odpadów były ,,gotowe" do przeprowadzenia nasadzeń wierzby. Zdaniem organu odwoławczego obowiązki sprecyzowane w decyzji organu pierwszej instancji dają gwarancję stałej kontroli i nadzoru autorskiego nad postępem i realizacją wykonywanych prac, a prowadzony monitoring i sprawozdawczość konsekwentnie umożliwia ocenę skuteczności podejmowanych działań z punktu widzenia ochrony środowiska. Nadto, odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż zakres obowiązków nałożonych decyzją pierwszoinstancyjną dotyczy zamykania składowiska odpadów. Żądanie uchylenia tej decyzji, w tym nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności spowodowałoby, iż prace zmierzające do rekultywacji tego obiektu uległyby przerwaniu wyłącznie z powodu, którego rozstrzygnięcie nie leży w kompetencjach organu ochrony środowiska. Żądanie dostarczenia T. Z. przez "F." "gospodarstwa zamiennego" może być bowiem rozstrzygane jedynie w drodze powództwa cywilnego przez sąd powszechny. T. Z. w skardze na decyzję Ministra Środowiska z [...] grudnia 2008r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2008r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie dostrzegł faktu, że proponowane przez F. rozwiązania stanowią w istocie przedłużenie eksploatacji składowiska o kolejne 2 lata. Organy administracji – zdaniem skarżącego – nie dostrzegły, iż rzekome zamykanie składowiska odbywać się będzie w istotnej części w ten sposób, iż na składowisko dowożone będą kolejne porcje odpadu zwanego fosfogipsem. Skarżący zarzucił organom, iż nie rozważyły w żaden sposób, czy wykonanie przypory i zasypywanie nierówności jest konieczne dla zamknięcia składowiska, a także – w przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy działania te mogą być dokonane w inny sposób niż taki, który zakłada wykorzystanie odpadu. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie dostrzegł, iż orzeczony przez Marszałka Województwa [...] sposób zamykania składowiska wymyka się spod kontroli sądowej o czym świadczy fakt, iż razem z decyzją o zamknięciu składowiska, w tym samym dniu, organ wydał decyzję zezwalającą na tzw. odzysk fosfogipsów, co jest niezbędne wedle przyjętej koncepcji zamykania składowiska. Skarżący wskazał, iż decyzja o tzw. odzysku jest na okres do końca 2008r., co w praktyce uniemożliwia jej zbadanie przez Sąd przed jej wykonaniem. Na rok 2009 przewidziane jest wydanie kolejnej decyzji etapowej, zezwalającej pod pozorem tzw. odzysku na dalsze dowożenie na zamykane składowisko dalszych partii odpadów. W ten sposób praktycznie bezkarnie, na podstawie nieprawomocnych decyzji, na zamykane składowisko trafi ok. 500 000 ton odpadów. W ocenie skarżącego, taki sposób "zamykania" składowiska stanowi również zezwolenie "tylnymi drzwiami" na prowadzenie przez spółkę instalacji do produkcji kwasu fosforowego. Skarżący stwierdził też, iż wykonanie przez spółkę decyzji powoduje i będzie powodować czyn zabroniony karą (art. 351 ustawy prawo ochrony środowiska). Ponadto podniósł, iż organ odwoławczy nie dostrzegł faktu wkroczenia przez organ pierwszej instancji w kompetencje władzy budowlanej. Skoro bowiem zamykanie składowiska ma polegać w istotnej części na budowie przypory (czyli rozbudowie składowiska), to nie powinno się to odbywać w ramach zamykania składowiska, tylko winno się dotrzymać procedur związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił także organowi odwoławczemu nie rozpoznanie wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji. Następnie na rozprawie skarżący podał, iż wraz z zaskarżoną decyzją Marszałek wydał decyzję zezwalającą na odzysk 500 000 ton tych samych odpadów. Porównanie tych decyzji prowadzi do wniosku, że celem było przedłużenie prowadzenia składowiska o kolejne 2 lata. Minister Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze organ podniósł, iż bezpieczne dla środowiska zamykanie instalacji jaką jest składowisko odpadów – hałdy fosfogipsów nie może być utożsamiane z przedłużeniem jego eksploatacji. W ocenie organu niesłuszny jest zarzut skarżącego dotyczący braku dostrzeżenia, iż sposób zamknięcia wymyka się spod kontroli sądowej, ze względu na nadanie przez Marszałka Województwa [...] decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albowiem Minister utrzymał w mocy ten rygor ze względu na natychmiastowe podjęcie prac i działań mających na celu spowodowanie bezpieczeństwa hałdy fosfogipsów. Organ uznał za chybiony zarzut dopuszczenia się przez spółkę czynu zabronionego określonego karą wymienioną w art. 351 u.p.o.ś., z uwagi na fakt, iż spółka nie eksploatuje instalacji, lecz ją zamyka. Również zarzut wkroczenia w kompetencje władzy budowlanej jest nietrafny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył bowiem postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego składowiska odpadów fosfogipsów w W. "w związku z tym, że nieprawidłowości dotyczą hałdy fosfogipsów, która nie jest obiektem budowlanym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z [...] grudnia 2008r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie zaskarżona została zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z [...] grudnia 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2008r. ustalającą obowiązek zamknięcia składowiska odpadów w W. gm. P. w terminie do 31 grudnia 2009r. Jak wynika z akt sprawy, podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania były ustalenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G., potwierdzające oddziaływanie składowiska na wody powierzchniowe, przejawiające się w okresowym uwalnianiu odcieków ze składowiska do M. oraz na wody podziemne, co wynikało ze wskazań sieci monitoringu wód podziemnych wokół składowiska. Zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001r., jeżeli z monitoringu składowiska odpadów wynika, że składowisko to, mimo wykonania obowiązków wynikających z decyzji określającej sposób dostosowania składowiska odpadów do wymogów przepisów o odpadach, negatywnie oddziałuje na środowisko, wówczas organ ochrony środowiska wydaje z urzędu decyzję o zamknięciu tego składowiska odpadów, określając termin jego zamknięcia, który nie może przekraczać dnia 31 grudnia 2009r. Przepis art. 54 ustawy o odpadach stosuje się odpowiednio. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, z powyższego przepisu wynika, że przystępując do wydania takiej decyzji z urzędu, organ prowadzący postępowanie winien dysponować przesłankami, wskazującymi na negatywne oddziaływanie składowiska odpadów na środowisko, mimo wykonania przez zarządzającego składowiskiem odpadów obowiązków wynikających z decyzji o dostosowaniu tego obiektu do przepisów o odpadach. Skoro zaś art. 54 ustawy o odpadach stosuje się odpowiednio, to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek określenia: daty zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko odpadów; technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów; harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów; warunków sprawowania nadzory nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji ustalił obowiązek zamknięcia składowiska w wyznaczonym terminie zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 33 ustawy z 27 lipca 2001r. Równocześnie należy uznać, iż w związku z tym, że zarządzający obiektem zaprzestał przyjmowania odpadów do składowania z dniem [...] kwietnia 2007r. bezprzedmiotowym stało się określenie tego faktu. Zgodzić się także należy z organem odwoławczym, że obowiązki nałożone na spółkę decyzją organu pierwszej instancji wyczerpują treść art. 54 ust. 4 pkt 2-4 ustawy o odpadach. Harmonogram prac technicznych obejmuje wykonanie przypory od strony M. i całkowite zamknięcie wąwozu wewnątrz bryły hałdy, wyrównanie dna rowu paskowego oraz ukształtowanie spadku umożliwiającego odprowadzanie odcieków od początku rowu po stronie północnej, a także wykonanie nowych stanowisk pomiarowych. Wykonanie poszczególnych etapów prac połączono z sukcesywnie następującymi działaniami, związanymi z rekultywacją, umożliwiającą przeprowadzenie nasadzeń wierzby oraz powstanie i utrzymanie stałej pokrywy roślinnej nawiązującej pod względem gatunkowym do flory lokalnej. Ponadto ustalono dla spółki obowiązek nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów. Zobowiązano także "F." Sp. z o.o. w G. m.in. do przedłożenia programu monitoringu składowiska w okresie wykonywania prac związanych z zamykaniem składowiska oraz w fazie poeksploatacyjnej, składania sprawozdań obejmujących wyniki tego monitoringu, a także do zapewnienia stałego nadzoru autorskiego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zamykanie instalacji, jaką jest składowisko odpadów, nie może być utożsamiane z przedłużeniem jego eksploatacji. Zamykanie składowiska odpadów jest bowiem procesem prowadzonym w celu ustalenia warunków technicznych, umożliwiających bezpieczne z punktu widzenia geotechnicznego, pozostawienie w środowisku stabilnej struktury hałdy odpadów fosfogipsów. Uszło uwagi skarżącego, że tak olbrzymie przedsięwzięcie, jakim jest przedmiotowe składowisko, nie może zostać zamknięte z dnia na dzień. Zamykanie składowiska działającego tak długo, o tak dużych gabarytach przestrzennych, musi trwać i nie stanowi jednej czynności zamknięcia składowiska, lecz na szereg czynności. Zaplanowane czynności, zmierzające do jego zamknięcia, są zaplanowane w sposób profesjonalny i uzasadniony sytuacją. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej w pełni wypełniły przepisy postępowania administracyjnego zobowiązujące organy do podejmowania wszelkich niezbędnych działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz nakazujące im zebranie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i ocenienie tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), której wyrazem jest uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, uwzględniające warunki określone przepisem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W świetle powyższych rozważań nie sposób zatem uznać za zasadne zarzuty skargi, stanowią one jedynie polemikę z nie budzącymi wątpliwości Sądu ustaleniami organów. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.