IV SA/Wa 1727/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014r. Zarząd [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalno-usługowego ([...]) oraz szamba szczelnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie [...] w W. Powodem wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji był fakt niespełnienia warunków przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn: Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.). Pismem z dnia 09 kwietnia 2014r., z zachowaniem terminu ustawowego, Pani J. R. odwołała się od w/w decyzji. Odwołująca podniosła, że właściwym uzasadnieniem odmowy ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji powinno być stwierdzenie, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] nie może być przeznaczona pod budowę inną niż planowana inwestycja komunikacyjna. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 Kpa. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest łączne spełnienie przesłanek wynikających z artykułu 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 2012r., poz. 647 z późn. zm.). W celu określenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy wyznacza się na kopii mapy zasadniczej granice obszaru analizowanego. W aktach sprawy znajduje się część tekstowa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji oraz graficzna, tj. kopia mapy zasadniczej, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, która wynosi 60m. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma na celu wskazanie, które spośród budynków sąsiednich, będą stanowiły, w zakresie funkcji, punkt odniesienia do ustalenia, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji, a zatem czy nie zostanie naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. W części tekstowej analizy, stwierdzono, że w analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźnika kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem administracyjnym o charakterze związanym ani uznaniowym, jest wydawana na podstawie i w granicach prawa, w warunkach dość szerokiego luzu decyzyjnego spowodowanego choćby przepisami samego art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu, ale także i koniecznością dokonania ustaleń na podstawie analizy stanu faktycznego i przepisów ustaw szczególnych, jak i oceny zgodności zamierzonej inwestycji z podstawowymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyrażonymi w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu, czy też zasadami konstytucyjnymi warunkującymi te procesy. Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko organu pierwszej instancji, iż z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków dla przyszłego przedsięwzięcia (nowej zabudowy). Kontynuacja funkcji, o której mowa w omawianym przepisie oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Zatem warunek ten będzie spełniony wyłącznie wówczas, gdy któraś z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowana. W przedmiotowej sprawie brak jest zabudowanych działek sąsiednich, co oznacza brak punktu odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy. W tej sytuacji odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona. Odnosząc się do argumentów odwołania organ uznał je za nietrafne, wskazując, że planowana budowa układu komunikacyjnego nie może stanowić podstawy prawnej uzasadniającej wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków, do czasu w którym inwestycja ta zostanie zapisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zaś studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5). Rezerwa terenu na planowany układ komunikacyjny - [...], o której mowa w piśmie Biura Drogownictwa i Komunikacji z dnia [...] października 2013r., nie może być podstawą prawną zaskarżonej decyzji, bowiem nie stanowi ona treści żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani J. R., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów wykonawczych tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) (dalej: "rozporządzenie), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie iż Zarząd [...] W. w Decyzji w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany, podczas gdy obszar analizowany został wyznaczony w sposób błędny, niezgodny z zasadami wynikającymi z ww. rozporządzenia; 2. naruszenie przepisów wykonawczych, tj. § 3 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż wyznaczenie przez Zarząd [...] W. w Decyzji minimalnego obszaru analizowanego, było dokonane w sposób prawidłowy; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: Ustawa") które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki nr [...] będące działkami sąsiednimi, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ograniczenie Skarżącej prawa do zagospodarowania należącego do niej terenu, pomimo iż spełnione zostały wszystkie warunki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie ze złożonym przez nią w dniu 02 grudnia 2013 roku wnioskiem, wynikające z Ustawy; 5. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 §1, i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez: niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; 6. naruszenie przepisów postępowania - art. 8 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez działanie organu, który wydał skarżoną decyzję w sposób, który narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej; 7. naruszenie art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów, brak wskazania przyczyn, dla których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności, brak wyjaśnienia podstawy prawnej, nieprzytoczenie pełnych oznaczeń ani treści przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Skarżąca na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano dlaczego w ocenie strony skarżącej w sprawie doszło do błędnego, niezgodnego z prawem wyznaczenia obszaru analizowanego, co skutkowało wydaniem odmownej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy podzielić zdaniem Sądu stanowisko organów orzekających, że w sprawie odnośnie objętej wnioskiem o ustanowienie warunków zabudowy inwestycji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i § 3 rozporządzenia punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa ani rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia działki "sąsiedniej" to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera zdaniem Sądu treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. Wielkość obszaru analizowanego powinna zatem co do zasady nawiązywać do tych wielkości. Oczywiście skoro są to wielkości minimalne to nie jest wykluczone ich przekroczenie. Niemniej jednak nie może to być przekroczenie dowolne, niczym nie uzasadnione. Przekroczenie to i jego wielkość powinno bowiem być uzasadnione istniejącym wokół działki objętej postępowaniem zagospodarowaniem terenu, jego szczególnymi cechami i istniejącym na obszarze analizowanym ładzie przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Jak wynika z orzecznictwa Sądów, jedynym motywem znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być tak jak domaga się tego skarżąca, znalezienie na tym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013r. Sygn. akt II SA/Kr 610/13, LEX nr 1493109). W świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli organ zdecyduje się na wyznaczenie obszaru większego niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. (por Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. II OSK 1492/11 LEX nr 1367298). Zdaniem bowiem Sądu zasadność takiego rozszerzenia obszaru analizowanego powinna wynikać w jednoznaczny sposób z analizy zabudowy i zagospodarowania na tym terenie. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego, jako 3 krotność szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Warunek ten w ocenie Sądu spełnia analiza opracowana w rozpatrywanej sprawie. Obszar analizowany został na niej oznaczony jako 3 krotna szerokość frontu działki inwestycyjnej i wynosi on 60 m. Okoliczność nierozszerzenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, nie może zatem stanowić podstawy do uznania, że organy naruszyły wskazane przez skarżącą przepisy prawa materialnego i procesowego. Jak sama wskazuje skarżąca, najbliższa zabudowana działka znajduje się dopiero w odległości 189 m (dz. Nr [...]) i jak wynika z załącznika graficznego do skargi (k-20 akt sądowych), jest to odległość, do najbliższego budynku. Aby działka mogła się znaleźć w obszarze analizowanych, musiałby on objąć jej całą powierzchnię. Objęcie tej, czy innych działek wskazanych przez skarżącą analizą wymagałoby zatem ustalenia obszaru analizowanej stanowiącego co najmniej ok. 300 m co stanowi ok. 15 krotność frontu działki. Na gruncie rozpoznawanej sprawy biorąc pod uwagę ewentualną konieczność tak znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego, nie można czynić zarzutu orzekającym organom, iż tego nie uczyniły. Za dowolnym rozszerzeniem obszaru analizowanego nie może bowiem przemawiać jedynie potrzeba realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu przez właściciela, która podlega przecież ograniczeniom wynikającym z obowiązującego prawa materialnego. Słusznie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt ustawy o planowaniu, z punktu widzenia którego w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków dla przyszłego przedsięwzięcia (nowej zabudowy). Podkreślić przy tym należy, iż aby można było wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być bowiem spełnione łącznie. Przy analizie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy bowiem uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć zaś będzie również m.in. wielkość, czy charakter projektowanego obiektu. W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 53 ustawy o cudzoziemcach. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7,8, 77 i art. 80 i 107§3 k.p.a. poprzez dokonanie sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń, niezgodnych z zasadami logicznego rozumowania. Organy orzekające w sprawie dokonały ustaleń w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Swoją ocenę oparły na przekonywujących podstawach i dały temu wyraz w uzasadnieniu. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).