IV SA/Wa 1728/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r.,po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rostrzygnięcia podano,iż pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O., na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., znak: OŚ.I-6223/12/06/.dotyczącej udzielenia Gminie P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. WIOŚ wskazał, że ww. decyzja dotknięta jest wadą, ponieważ nie precyzuje sposobu (metodyki poboru i analizy próbek) i zakresu prowadzenia pomiarów jakości ścieków, co jest niezgodne z art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] uznając, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wskazywana we wniosku, tj. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również jakakolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Od powyższej decyzji odwołał się Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O., podnosząc, że kwestionowana decyzja Starosty [...] zawiera uchybienia wyczerpujące znamiona rażącego naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawa wodnego poprzez niesprecyzowanie w udzielonym pozwoleniu sposobu (metodyki poboru i analizy próbek) oraz zakresu prowadzenia pomiarów jakości ścieków, co powoduje, że przedmiotowa decyzja nie jest egzekwowalna w zakresie oznaczania stanu i składu ścieków. Organ odwoławczy rozpoznając to odwołanie wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, może zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. Postępowanie wszczynane jest przez organ z urzędu w razie powzięcia wiadomości o wadliwości decyzji albo w razie wystąpienia przez podmioty, których kompetencja w tym zakresie została wprost wskazana w kpa, tj. przez prokuratora lub organizację społeczną, a także w razie żądania innych podmiotów, które zostały do tego upoważnione na podstawie przepisów szczególnych. Udział wymienionych podmiotów w postępowaniu administracyjnym jest określany jako "udział na prawach strony". Do omawianego kręgu podmiotów należą organy Inspekcji Ochrony Środowiska, które z mocy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają specyficzne uprawnienia, w szczególności określone w art. 16 tej ustawy. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy organy te, tj. Główny Inspektor Ochrony Środowiska oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska, mogą zwrócić się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska (ust. 1). W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu (ust. 2). W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym o postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 3). Stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 1, organy te mogą ponadto zainicjować każde postępowanie administracyjne, a więc również tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji, gdyż przepis art. 16 nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń. Wówczas w tego rodzaju postępowaniach organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługiwać będą prawa strony. Odnosząc się do wskazanego przez WIOŚ rażącego naruszenia prawa Prezes KZGW podkreślił, iż Kodeks postępowania administracyjnego odróżnia naruszenie prawa od rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie stwierdza się, że jeżeli chodzi o naruszenie prawa, to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Nie każde naruszenie prawa wywołuje skutki prawne. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną (rażącą) formę naruszenia prawa, wobec tego utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa, przy czym nie chodzi o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem rażący, to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny. Ze względu na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, to zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Przepis art. 128 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty [...] ( tj. [...] października 2006 r.), stanowił, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo wykorzystywanych rolniczo, o ile wykraczają one poza wymagania wynikające z przepisów, o których mowa w art. 45 ust 1 pkt 3 i ust 2, albo z przepisów odrębnych. Przepisami, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 są przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984, z późn. zm.). Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone Gminie P. na szczególne korzystanie z wód, obejmujące odprowadzanie ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków typu ZBW-BOS-BG-500 do rowu LR-2-4 w km 2+920. Zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia (regulującego zasady wprowadzania ścieków do wód i do ziemi) spełnienie warunków, o których mowa w ust. 1 ( dotyczy ścieków bytowych) oraz ust. 2 (dotyczy ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe), ocenia się na podstawie pomiarów ilości i jakości ścieków, stosując odpowiednio przepisy § 5, § 8 ust. 4 i ust. 5, § 22, § 23. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, próbki ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w regularnych odstępach czasu w ciągu roku; stale w tym samym miejscu, w którym ścieki dopływają do oczyszczalni lub są wprowadzane do wód lub do ziemi, a jeżeli to konieczne - w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków. Liczba średnich dobowych próbek ścieków, o których mowa w § 4 ust, 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni, nie może być mniejsza niż - w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2.000 - 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki (§ 5 ust. 2 pkt 1). Skoro Starosta [...] nie miał uzasadnionych podstaw do nałożenia obowiązków dokonywania pomiarów, które wykraczałyby poza ustalenia ww. przepisów rozporządzenia, to nie można się zgodzić z WIOŚ, że nastąpiło rażące naruszenie art. 128 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego, zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków tylko wtedy, gdy wykraczają one poza wymagania rozporządzenia. Wręcz przeciwnie, Starosta [...] zgodnie z omawianym przepisem, nie przytaczał w decyzji obowiązków, które wynikają dla podmiotu wprost z mocy przepisów prawa, tj. ww. rozporządzenia. Starosta [...] w punkcie II decyzji określił ilość i skład odprowadzanych ścieków (podpunkt 1), zaś w punkcie III wymienił warunki wykonywania udzielonego pozwolenia, w tym m.in. zobowiązał adresata decyzji do prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami szczególnymi. Jednocześnie w podstawie prawnej omawianej decyzji przywołano m.in. § 4 ust. 1, § 5, § 23 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r.w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Organ stwierdził, iż ze względu ww. zapisy decyzji, nie podziela zarzutu odwołania o braku nałożenia w kwestionowanej decyzji Starosty [...] obowiązku wykonywania pomiarów wskaźników wymienionych w punkcie II podpunkcie 1 tej decyzji. Na powyższą decyzję O. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł skargę wskazując, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. udzielająca Gminie P. pozwolenia wodnoprawnego jest wadliwa, gdyż nie precyzuje metodyki poboru i analizy próbek i zakresu prowadzenia pomiarów jakości ścieków wprowadzanych do wód. Skarżący organ wskazał, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z ktorym decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie przypomnieć należy, iż tryb stwierdzania nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie prowadzone w trybie nadzoru nie może przekształcić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się ponownie wszystkie okoliczności sprawy. W trybie tym bada się wyłącznie istnienie, albo nieistnienie, jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wskazuje się w szczególności, że rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków strony, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Jednak traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895-899 i orzecznictwo sądów administracyjnych tam powołane). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji prawidłowo uznały, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego Gminie P. na szczególne korzystanie z wód, nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 kpa, tym samym nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Podzielić należy stanowisko organów obu instancji, iż zgodnie z art. 128 ust.1 pkt 9 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosta [...] nie miał prawnego obowiązku w pozwoleniu wodnoprawnym określić sposób i zakres prowadzenia pomiarów i jakości ścieków odprowadzanych oczyszczonych ścieków z oczyszczalni do rowu LR-2-4 w km. 2+920. Jak bowiem słusznie wskazał organ odwoławczy brak takiego obowiązku wynikał z pkt 9 art. 128 ust. 1 Prawa wodnego, który wówczas stanowił, iż w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności: sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo wykorzystywanych rolniczo, o ile wykraczają one poza wymagania wynikające z przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, albo z przepisów odrębnych. Z dniem 31 lipca 2006 r. weszło w życie wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U. nr 137, poz. 984; dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia ścieki bytowe wprowadzane do wód nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia, lub powinny spełniać minimalny procent redukcji zanieczyszczeń określony w tym załączniku. W ust. 2 tego przepisu określono jakich substancji zanieczyszczających nie powinny zawierać ścieki komunalne inne niż ścieki bytowe. Kolejny ust. 4 tego przepisu stanowi, że spełnienie warunków, o których mowa w ust. 1 i 2, ocenia się na podstawie pomiarów ilości i jakości ścieków, stosując odpowiednio następne przepisy rozporządzenia, a to: § 5 regulującego czasokresy pobierania próbek ścieków z oczyszczalni, § 8 ust. 4 i 5 – określający jakie ścieki odprowadzane do wód mogą być uznanie za spełniające wymogi określone w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia, § 22 – stanowiącego, że w badaniach próbek ściekowa stosuje się metodyki referencyjne analizy, które są określone w załączniku nr 10 do rozporządzenia i § 23 - określającego z jaką dokładnością dokonuje się pomiaru natężenia przepływu ścieków z zależności od rodzaju oczyszczalni ścieków. Mając na względzie, że powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska regulowały sposób i zakres prowadzenia pomiarów i jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni, a przepis art. 128 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego pozwalał organowi na odstąpienie od ustalania w pozwoleniu wodnoprawnym od ustalania sposobu i zakresu prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych w przypadku, jeżeli nie wykraczają one poza wymagania określone tym rozporządzeniem, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że Starosta [...] wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...] października 2006 r. rażąco naruszył art. 128 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego w brzemieniu obowiązującym w dacie jej wydania. W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia argument skargi wskazujący na art. 11 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Zauważyć przy tym należy, iż skarżący organ w skardze w ogóle nie wskazał jakie przepisy z zakresu ochrony środowiska narusza kontrolowana przez organy obu instancji decyzja Starosty [...]. Natomiast Sąd tego rodzaju naruszeń w niniejszej sprawie nie stwierdził. Z podanych wyżej względów skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.