IV SA/Wa 1728/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium", "SKO") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a." ) po rozpatrzeniu odwołania L. T. i H. M. od decyzji Zarządu [...] (dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku w którym wydzielono pomieszczenie "stróżówki" oraz pomieszczenie wc i gospodarcze, usytuowanego na działce ew. [...] z obrębu [...] przy ul. O. na terenie [...] (legalizacja istniejącego budynku) orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2015 r. (uzupełnionym dnia 8 czerwca 2015 r.) Stowarzyszenie [...] "[...]" (dalej: "inwestor) wystąpiło do organu I instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku w którym wydzielono pomieszczenie "stróżówki" oraz pomieszczenie wc i gospodarcze, usytuowanego na działce ew. [...] z obrębu [...] przy ul. O. na terenie [...] (legalizacja istniejącego budynku). Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 oraz art. 61 - ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.), art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2002r. o ustroju miasta [...] (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. [...] ze zm.) i § 17 uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku, w którym wydzielono pomieszczenie "stróżówki" oraz pomieszczenie wc i gospodarcze, usytuowanego na działce ew. [...] z obrębu [...] przy ul. O. na terenie [...] (legalizacja istniejącego budynku). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. T. i H. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali na naruszenie obowiązujących przepisów prawa w szczególności art. 61 u.p.z.p. oraz, że parametry planowanej inwestycji nie znajdują odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie, jak i planowane zamierzenie inwestycyjne nie chroni interesów osób trzecich bowiem pozbawia osoby trzecie dostępu do drogi publicznej oraz koliduje ze zrealizowaną inwestycją [...] przy ul. O. Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając Kolegium przytoczyło brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podnosząc, iż ocena spełnienia warunku określonego w pkt 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, iż przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę. Przy czym zwrot "wokół" oznacza że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Kolegium uznało, iż w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został co do zasady wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wielkość obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki, na której jest planowana inwestycja została wyznaczona w sposób prawidłowy. Jednakże z załącznika graficznego, jak również z analizy tekstowej wynika jednoznacznie, iż nie cała zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym została uwzględniona przy ustalania parametrów dla nowej zabudowy. W załączniku nr 2 została w sposób jednoznaczny wskazana zabudowa ujęta w analizie. Kolegium wskazało, że organ I instancji ustala warunki zabudowy biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę. Jak wynika z tej analizy jej zakresem nie została objęta cała zabudowa. Taka sytuacja jest niedopuszczalna. W analizie muszą być wskazane i uwzględnione parametry całej znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy. Zdaniem SKO, z uwagi na nieuwzględnienie całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym niemożliwe jest wskazanie średniej wielkości danego parametru. Kolegium podkreśliło także, iż przepisy dopuszczają ustalanie parametrów na zasadzie odstępstwa, jednakże możliwość ustalenia parametru na zasadzie odstępstwa nie może zastąpić przeprowadzenia analizy z uwzględnieniem zabudowy znajdującej się w całym obszarze analizowanym. Dopiero uwzględnienie całej zabudowy daje ewentualną możliwość ustalenia parametru na zasadzie odstępstwa. Zatem możliwe jest ustalenie parametru innego niż średni, jednakże winno to zgodnie przepisami rozporządzenia wynikać z analizy i znaleźć w niej uzasadnienie. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak takich wniosków, a skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Ze względu na powyższe organ odwoławczy uznał, iż nie ma możliwości odniesienia się do poszczególnych parametrów ustalonych przedmiotową decyzją. Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie ustalania warunków zabudowy, warunki zabudowy dla nowej inwestycji ustała się po przeprowadzeniu analizy obszaru, w którym znajduje się działka objęta inwestycją oraz na postawie parametrów wynikających z przeprowadzonej analizy. Parametry nie mogą być ustalane przez organ dowolnie i tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora (nawet jeżeli dotyczy on legalizacji istniejącego budynku). Zdaniem Kolegium zarzuty podnoszone przez odwołujących się dotyczące usytuowania budynku nie są zasadne na tym etapie postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do sytuowania budynków, ustala ona tylko możliwość zrealizowania danej inwestycji na danym terenie i parametry takiej inwestycji. Kwestie dotyczące usytuowania budynku są jak zasadnie wskazał organ I instancji przedmiotem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia legalizacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. K. (dalej: "skarżąca") wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Autor skargi decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez skierowanie decyzji do osób nieżyjących; 2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez pominięcie inwestora w postępowaniu administracyjnym, brak skierowania decyzji do inwestora i brak doręczenia mu decyzji; 3) art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ powinien orzec co do istoty sprawy; 4) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż organ dopuścił się naruszenia art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. Ocena Kolegium, iż postepowanie wymaga ponownego przeprowadzenia w całości jest nieprawidłowa i kłoci się ze stwierdzeniem przez SKO, że "co do zasady" organ I instancji analizowany obszar wyznaczył prawidłowo. A zatem w grę wchodzą mniejsze uchybienia, które SKO może usunąć we własnym zakresie. W ocenie skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że zastrzeżenia organu dotyczące naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zasadne, to organ powinien w tym niewielkim zakresie samodzielnie uzupełnić postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga E. K. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. o uchyleniu decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku w którym wydzielono pomieszczenie "stróżówki" oraz pomieszczenie wc i gospodarcze, usytuowanego na działce ew. [...] z obrębu [...] przy ul. O. na terenie ]...] (legalizacja istniejącego budynku) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. dający możliwość organowi II instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania (uzupełniającego) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zwrócenie się o to do organu I instancji. Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony, bowiem organ odwoławczy w sposób jasny i kompleksowy wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Argumenty, które zdaniem organu odwoławczego przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji są słuszne. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas miejsce gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09). Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Albowiem na podstawie analizy i pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie zaś z § 2 pkt 4 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że dokonując ustalenia parametrów dla nowej zabudowy (legalizacji istniejącego budynku stróżówki) organ I instancji nie objął zakresem analizy wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Powyższe, jak słusznie wskazało Kolegium, wynika jednoznacznie z załącznika graficznego, jak również z analizy tekstowej. Organ ustalając warunki zabudowy bierze pod uwagę istniejącą zabudowę, a zatem w analizie muszą być wskazane i uwzględnione parametry całej znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy, która w sposób jednoznaczny została wskazana w załączniku nr 2. W świetle powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, iż Kolegium winno orzec co do istoty sprawy. Za błędne należy uznać twierdzenie skarżącej, iż Kolegium było zobowiązane do wskazania dokładnej zabudowy, która ma być uwzględniona. Przepis dotyczący ustalania warunków jest jednoznaczny i wynika z niego, iż przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji organ uwzględnia cała zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym. Dopiero po ustaleniu całej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym i jej parametrów organ ustala parametry dla nowej zabudowy. Z uwagi na powyższe Kolegium nie mogło wydać decyzji merytorycznej, a jedynie decyzję kasacyjną. Gdyby Kolegium wydało decyzję merytoryczną w takim stanie faktycznym musiałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a taki działanie oznaczałoby przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji, co skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osób nieżyjących, należy zauważyć iż w aktach sprawy nie ma informacji, iż osoby wskazane w skardze nie żyją. Ze zwrotnych potwierdzeń wynika, iż decyzje zostały prawidłowo doręczone. Nadto pominięcie ewentualnych następców prawnych uczestników postępowania stanowić będzie przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postepowaniu. Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, ani też przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Ze względu na powyższe w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.