IV SA/Wa 1729/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.),, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], ustalającej jednorazowa opłatę w wysokości 8.411,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu [...] maja 2001 r. T. P. zbył na rzecz M. i S. P. działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], uregulowaną w [...], położoną w miejscowości T., za cenę 47.400,00 zł. Następnie wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Burmistrz T. ustalił jednorazową opłatę dla T. P. w wysokości 8.411,00 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje oparto na sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym przedmiotowej działki, z którego wynika, że jej wartość w dacie sprzedaży wynosiła 58.041,00 zł. T. P.i odwołał się od wskazanej decyzji Burmistrza T., podnosząc przede wszystkim, ze ustalenie opłaty nastąpiło cztery lata po sprzedaży działki. Gdyby organy powiadomiły go o opłacie i zasadach jej pobierania z chwilą uprawomocnienia się zmiany przeznaczenia terenu, nie zdecydowałby się na sprzedaż działek, ewentualnie podniósłby ich cenę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując powyższe odwołanie wskazało, że właściciel lub użytkownik wieczysty może zostać obciążony opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w razie jednoczesnego zaistnienia czterech przesłanek: 1) nastąpił obiektywny ( określony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami)wzrost wartości nieruchomości, 2) wzrost obiektywnej wartości nieruchomości powstał wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3) zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, 4) gmina zgłosiła swoje roszczenie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Następnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie wymienione wyżej przesłanki. Organ wskazał, iż z operatu - sporządzonego w ocenie Kolegium w sposób rzetelny, zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami - wynika, że w wyniku uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 33.642,00 zł. Zgodnie zaś z § 90 uchwały nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] października 2000 r.. stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości równa się 25%. Stąd też opłata ta powinna wynosić 8.411,00 zł. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu o niepoinformowaniu o opłacie i zasadach jej pobierania, organ wskazał, że przepisy prawne nie uzależniają możliwości pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania od uprzedniego zawiadomienia zbywcy o skutkach zbycia gruntu, przewidzianym przez art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podkreśliło, że uprawnienie do pobierania takiej opłaty wynika wprost z powszechnie obowiązującego prawa i zasłanianie się jego nieznajomością, nie może w jakikolwiek sposób wpłynąć na wynik postępowania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. stała się przedmiotem skargi T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenie zasady lex retro non agit , gdyż organy ustaliły opłatę na podstawie przepisów ustawy, która weszła w życie po dokonaniu przez skarżącego sprzedaży nieruchomości. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, decyzja o ustaleniu opłaty wydana została bez podstawy prawnej. Ponadto skarżący stwierdził, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, że do opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Skoro tak, to stosownie do treści art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącego, organ naruszył wskazany przepis. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze. Po pierwsze, wskazano, że stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W przedmiotowej sprawie, co prawda skarżący zbył nieruchomość gruntową w dniu [...] maja 2001 r., jednakże postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zostało wszczęte w lipcu 2004 r., a zatem już pod rządami nowej ustawy. Po drugie, Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu, omawiana opłata nie jest podatkiem w rozumieniu przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, albowiem obowiązek jej zapłaty nie wynika z ustawy o charakterze podatkowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawę ustalenia w niniejszej sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W przedmiotowej sprawie, co prawda skarżący zbył nieruchomość gruntową w dniu [...] maja 2001 r., jednakże postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zostało wszczęte w lipcu 2004 r., a zatem już pod rządami nowej ustawy, której przepisy zasadnie zostały zastosowane przez organy administracji. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. (OSK 520/04). Co prawda, powołane orzeczenie zapadło na tle stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jednakże wywody co do meritum sprawy, zachowują aktualność również co do stosowania przepisów ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić zatem należy, że do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 , poz. 926 ze zm. – zwanej dalej: Ordynacja podatkową). Co prawda, opłata ta ma pewne cechy podatku w świetle art. 6 Ordynacji podatkowej, tzn. jest świadczeniem publicznoprawny, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom przywołanej normy prawnej niewynikającym z ustawy podatkowej. Za taką bowiem trudno uznać ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca mógłby wprawdzie także w tej ustawie ustanowić określony podatek, jednakże tylko w sposób wyraźny, niebudzący wątpliwości. Tymczasem z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku, brak także podstaw, aby fakt taki domniemywać i stosować w takim przypadku przepisy Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym orzeczeniu – z czym w pełni należy się zgodzić – podkreślił, że mimo iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma cechy upodabniające ją do podatku, to występują również różnice, które nie mogły umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy. Gdyby ustawodawca chciał nadać tej opłacie status podatku czy też innej należności, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczające w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Wobec powyższego stwierdzić należy, że do ustalenia opłaty za wzrost wartości nieruchomości, nie będzie miał zastosowania przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, zobowiązanie podatkowe - w przypadku doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej to zobowiązanie – nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, roszczenie przysługuje zarówno właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminie do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości. Stosownie do treści art. 37 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) w stosunku do gminy można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przepis ten stosuje się odpowiednio do opłat należnych gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. (art. 37 pkt 4 ustawy). Z omawianych przepisów wynika, że termin 5 – letni dochodzenia roszczeń dotyczy zarówno gminy jak i właściciela (użytkownika wieczystego). Różnica tkwi jedynie w sposobie dochodzenia tych roszczeń. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) są dochodzone z woli ustawodawcy na drodze cywilnoprawnej, natomiast roszczenia gminy – w trybie publicznoprawnym. "Wniesienie" zaś roszczenia przez gminę w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu, oznacza wszczęcie postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy w T. w dniu [...] października 2000 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Nieruchomość skarżącego, znajdująca się na terenie objętym wymienioną uchwałą, została zbyta w dniu [...] maja 2001 r. Natomiast postępowanie administracyjne, którego przedmiotem było ustalenie wysokości jednorazowej opłaty zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2004 r., tj. w dniu zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu. Należy zatem stwierdzić, że prawidłowo i w przewidzianym przez prawo terminie organ podjął czynności w celu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tak więc, z punku widzenia sądowej kontroli administracyjnej, nie można postawić organom orzekającym w przedmiotowej sprawie zarzutu wydania decyzji z naruszeniem prawa. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.