IV SA/Wa 1738/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej również "Minister"), zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania E. J. (dalej również "skarżąca"), za nieruchomość położoną w gminie J., obręb [...], oznaczoną jako działka [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa pod inwestycję drogową. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w gminie J., obręb [...], oznaczona jako działka [...], o powierzchni 0,2996 ha, dalej również "nieruchomość", mocą decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona na budowę drogi [...] N.– L. ([...]) odcinek 2: od km [...] do km [...]. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość w wysokości 80 085 zł na rzecz dotychczasowej właścicielki E. J. i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2014 r. złożyła E. J. Minister decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowił operat szacunkowy sporządzony 20 czerwca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. F. W operacie tym biegła ustaliła, że nieruchomość posiada kształt czworokąta i płaski teren. Teren w granicach działki jest nieogrodzony i przylega do pasa drogi nr [...]. W otoczeniu nieruchomości znajdują się grunty orne, wieś P. i ww. droga. Na szacowanym gruncie uprawiana była pszenica ozima, zasiana w październiku 2013 r. i przyjęto plonowanie na poziomie 8t/ha. Badając przeznaczenie planistyczne terenu biegła ustaliła, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów terenów górniczych "[...]" i "[...]" oraz pozostałej części gminy nie objętej planem miejscowym dla terenu górniczego "" w granicach gminy J., zatwierdzonego uchwałą gminy J. Nr [...] z v kwietnia 2010 r. przedmiotowa działka przeznaczona jest dla drogi publicznej klasy ekspresowej oraz dla użytkowania rolniczego. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny przeprowadził analizę rynków nieruchomości rolnych oraz nieruchomości gruntowych. Z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym określonym jako obszar powiatu głogowskiego nie zarejestrowano transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, badanie rozszerzono o tereny województw dolnośląskiego i wielkopolskiego. Z kolei z uwagi na niewielką ilość transakcji do porównania okres badania wyznaczono od lutego 2011 r. do dnia sporządzenia wyceny. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, tj. położenie 50%, sąsiedztwo i otoczenie 30%, dostępność 20%. Następnie z przyjętego zbioru wybrano nieruchomości porównawcze o cenie minimalnej i maksymalnej oraz dokonano ich szczegółowej charakterystyki. Dalej obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i obliczono wartość 1 m2 gruntu na kwotę 26,16 zł. Wartość wycenianej nieruchomości oszacowano na kwotę 78 375 zł. Z kolei wartość uprawy pszenicy ozimej oszacowano na kwotę 1700 zł, z uwzględnieniem średniego plonu w 2013 r., który był na poziomie 8 dt/ha oraz średniej ceny z marca 2014 r., która wynosiła 76 zł/dt. W ocenie organu sporządzony na potrzebę wyceny nieruchomości operat wypełnia dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) i nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystania dla celu ustalenia odszkodowania. Organ podkreślił, że w związku z faktem, iż nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, była przeznaczona pod drogę oraz tereny rolne, do porównania prawidłowo przyjęto, uwzględniając zasadę korzyści, najkorzystniejsze cenowo transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. W odniesieniu do zarzutów odwołania Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy opisał w operacie szacunkowym cechy rynkowe nieruchomości i przyznał im określone wagi należycie uzasadniając swój wybór i zarzut w tym zakresie uznał za chybiony. Organ nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego zaniżenia wartości upraw znajdujących się na nieruchomości, albowiem zarzut ten nie został poparty żadnymi dowodami. Organ dodał, że w protokole z oględzin nieruchomości z 13 czerwca 2014 r., który podpisała skarżąca, określono wartość uzyskiwanych plonów na poziomie przyjętym następnie do wyceny. W konsekwencji organ uznał, że subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego. Strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Rozważania poczynione przez organ pierwszej instancji Minister w pełni podzielił i uznał za własne. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. wywiodła E. J. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, a następnie dokonanie jego niewyczerpującej analizy, bez uwzględnienia zarzutów i wniosków strony, co doprowadziło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i uznania, że operat szacunkowy jest wiarygodny i winien stanowić podstawę decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, w momencie gdy został on zakwestionowany i złożono wobec niego szereg zarzutów, co do których brak jest wyczerpującej i merytorycznej odpowiedzi ze strony rzeczoznawcy i organu, - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy administracji rozprawy administracyjnej, mimo, że jej przeprowadzenie uzasadnione było potrzebą uzgodnienia interesów stron i koniecznością wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego rzeczoznawcy, - art. 12 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ w sprawie wnikliwie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcia bądź nieprzeprowadzenia obiektywnych dowodów potwierdzających zasadność stanowiska strony postępowania, - art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenia zasady praworządności, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron, a także zasady sprawiedliwości społecznej oraz pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja orzekająca o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa pod inwestycję drogową pod nazwą "[...]" na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], o pow. 0,2996 ha, położonej w obrębie [...], gmina J. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.), a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną [...], o pow. 0,2996 ha, położonej w obrębie [...], gmina J., przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. F. w dniu 20 czerwca 2014 r. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustala on wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Z oceną tą, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Organy obu instancji szczegółowo wskazały i omówiły przepisy prawa, na podstawie których dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości i ustalono odszkodowanie. W ocenie Sądu operat szacunkowy z dnia 20 czerwca 2014 r. sporządzony został i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Do wątpliwości skarżącej biegła odniosła się dodatkowo na piśmie. Operat ten zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegła prawidłowo przyjęła istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" Przeznaczenie przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości zostało określone w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów terenów górniczych "[...]" i "[...]" oraz pozostałej części gminy nie objętej planem miejscowym dla terenu górniczego "[...]" w granicach gminy J., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. działka nr [...] , obręb [...], znajdowała się na terenie przeznaczonym dla drogi publicznej klasy ekspresowej (na rysunku planu miejscowego symbol S.G.1KDS) oraz dla użytkowania rolniczego (na rysunku planu miejscowego symbol S.G.9R i S.G.10R). Biegła w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z okresu od lutego 2011 r. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W rozpatrywanej sprawie biegła oraz organy prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny. Ponieważ w zapisach planistycznych działka nr [...], obręb [...], przeznaczona była pod drogę oraz pod tereny rolne, do porównania prawidłowo przyjęto, uwzględniając zasadę korzyści, najkorzystniejsze cenowo transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Wobec powyższego biegła przy dokonywaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości mogła zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia). Biegła przedstawiła wybór podejścia i metody wyceny – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponowała. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Mając to na uwadze, w oparciu o 24 transakcje nieruchomościami pod drogi publiczne (których ceny wahały się od 22,00 zł/m² do 63,65 zł/m² – średnio 41,93 zł/m²), ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. I tak biegła ustaliła, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych tj. położenie – waga 50%, sąsiedztwo i otoczenie – waga 30%, dostępność - waga 20%. Każda cecha rynkowa i jej ocena została szczegółowo opisana w operacie. Następnie oceniła cechy działki wycenianej, przyjmując położenie jako przeciętne, sąsiedztwo i otoczenie jako niekorzystne, dostępność jako średnią. Wartość rynkową 1 m² powierzchni działki biegła obliczyła jako iloczyn ceny średniej z cen skorygowanych i sumy współczynników, co dało 26,16 zł/m². W tej sytuacji wartość działki została wyliczona jako iloczyn wartości 1 m² oraz powierzchni przedmiotowej działki, co dało wartość 78 375,36 zł. Przy wycenie wywłaszczonej nieruchomości uwzględniona też została wartość pszenicy ozimej zasianej w październiku 2013 r. Plon 8 t/ha. W ocenie Sądu, organy obu instancji właściwie uzasadniły swe decyzje, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), dokonały w nich wnikliwej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w szczególności oceny sporządzonego przez biegłą operatu majątkowego, szacującego wartość przedmiotowej nieruchomości w granicach, na jakie pozwalał brak wiedzy specjalistycznej. Biegła w toku postępowania odniosła się szczegółowo na piśmie do zarzutów zgłoszonych przez stronę do operatu. Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Reasumując, organ dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy do ustalenia w oparciu o niego przedmiotowego odszkodowania. W sytuacji zaś, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie - osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania - o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W rozpatrywanej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca. Nie przedstawiono też alternatywnej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Wobec tego analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów skutkują brakiem podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na niezasadność skargi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.