IV SA/Wa 174/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wniosek o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 72 m2 z obr. [...], stanowiącej własność m. W., uregulowanej w KW [...], złożyła L. N. (dalej "skarżąca"). Postanowieniem nr [...] z [...] października 2016 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] września 2017 r. (dalej "organ I instancji") orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej obecnie jako dz. ewid. [...] o pow. 0,0072 ha z obrębu [...]. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Miasta W. decyzją Prezydenta Miasta W. z [...] maja 2008 r. - nr [...] orzekającą o ustaleniu lokalizacji drogi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2017 r., poz. 1496, dalej "specustawy" lub "u.z.r.i.d.").Organ wyjaśnił, iż na mocy art. 11d ust. 9 specustawy wyłączony jest obrót nieruchomościami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oceniając zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. Skarżąca w odwołaniu wskazała, iż działka nr [...] jest zbędna na cele realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie I instancji o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0072 ha w całości. W uzasadnieniu wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę wynika, że nieruchomość położona w W. oznaczona jako działka [...] z obr. [...] przeznaczona jest na cele realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do [...] (znak [...]). Przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność miasta W. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. orzekającej o ustaleniu lokalizacji drogi w oparciu o przepisy specustawy. Przejście prawa własności miało miejsce z mocy prawa nie na podstawie wywłaszczenia dokonanego decyzją administracyjną. Organ powołał art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (stanowiący kiedy nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi) i art. 137 (dotyczący zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji), a także art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016 r., poz. 2147, dalej "u.g.n"). Wskazał, że w sprawie niekwestionowanym pozostaje fakt, że prawomocna jest decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2008 r. znak: [...] orzekająca o ustaleniu lokalizacji drogi w oparciu o przepisy specustawy, zgodnie z którą Wojewoda, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, albo starosta, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w stosunku do danej nieruchomości powoduje wyłączenie możliwości zwrotu takiej nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. Sytuacja taka stanowi bezwzględną przeszkodę zwrotu. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że skoro w art. 216 u.g.n. brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie Wojewody [...] bowiem wobec braku podstawy prawnej do jego prowadzenia postępowanie należało umorzyć. W skardze na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej umorzenia postępowania I instancji o zwrot nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...] i [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 136 u.g.n, art. 23 specustawy poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w tym w szczególności okoliczności wadliwego wywłaszczenia Skarżącej i braku zasadności włączenia działki Skarżącej na cel budowy drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm, dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt wywłaszczenia działki nr ewid. [...], obr. [...], stanowiącej własność L. N., dokonany na mocy decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2008 r. wydanej na podstawie przepisów u.z.r.i.d. Istota sporu polega natomiast na ustaleniu czy wobec niezrealizowania inwestycji, organy mogą i powinny zastosować przepisy rozdziału 6 u.g.n. normującego zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca sto na stanowisku, że zwrot nieruchomości jest możliwy, albowiem wobec treści art. 23 specustawy, winny znaleźć zastosowanie przepisy działu 6 u.g.n. Organ drugiej instancji zaś wywodzi, że to nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa w trybie specustawy nie znajdują zastosowania przepisy u.g.n. Zdaniem Sądu rację ma organ. W takim jak ustalony przez organy stanie faktycznym nie mają zastosowania przepisy u.g.n. normujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, właśnie z powodów prawidłowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 specustawy. Sam tytuł powyższego rozdziału tj. "nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej specustawy, jednakże w art. 23 wskazał, że w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy u.g.n. Nie można jednak na podstawie tego przepisu, do nieruchomości nabytych w oparciu o specustawę, zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu nieruchomości. Przepis powyższy odnosi się bowiem do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n., a ponadto do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 1, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zatem katalog aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa i – jednocześnie reguluje – w sprawach których możliwe jest orzeczenie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. Norma kolejna (art. 216 ust. 2) zawiera zaś wyliczenie aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz m.in. podstawowej jednostki samorządu terytorialnego tj. gminy. Zgodnie z art. 216 ust. 2 przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. W zawartym w nim wyliczeniu brak u.z.r.i.d., zatem nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Pogląd ten został wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1276/13 i spotkał się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1975/14 (dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) Sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela. Błędnie wywodzi skarżąca, że art. 23 u.z.r.i.d. stanowi samodzielną podstawę do zastosowania przepisów u.g.n. wobec nieruchomości wywłaszczonych decyzją wydaną w oparciu o przepisu u.z.r.i.d., gdyż jak wskazano powyżej, ustawa ta nie mieści się w katalogu określającym zakres stosowania przepisów u.g.n. W przypadku zatem zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 u.g.n., organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc i wydania rozstrzygnięcia in merito. Tym samym uznać należy, że decyzja Wojewody [...] w zaskarżonej części jest prawidłowa. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca formułuje szereg zarzutów wobec decyzji orzekającej o ustaleniu lokalizacji drogi z [...] maja 2008 r. Sąd wyjaśnia, iż w oparciu o przepis art. 134 p.p.s.a., który ogranicza zakres postepowania sądowoadministracyjnego do granic danej sprawy (a w niniejszym postepowaniu ocenie podlegała decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości, nie zaś decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi), nie miał uprawnień do badania zgodności z prawem tej ostatniej decyzji. Skoro jednak skarżąca upatruje uchybień w jej wydaniu, powinna rozważyć zasadność jej weryfikacji w stosownych trybach. Mając na uwadze powyższe, w szczególności fakt, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów prawa, Sąd działając w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.