IV SA/Wa 1740/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. uchyla zaskarżone postanowienie Pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. J. S. zwróciła się do Wójta Gminy R. o udostępnienie danych adresowych trzech osób. Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Wójt wezwał J. S. do stawienia się w siedzibie urzędu gminy w celu uzupełniania braków formalnych wskazanego pisma w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, poprzez złożenie wniosku o udostępnienie danych adresowych dla każdej z osób, uiszczenie opłaty w kwocie 31 zł od każdej z osób oraz wykazanie interesu prawnego - nadesłanie kopii pisma Sądu wzywającego ją do wskazania aktualnych adresów osób wymienionych we wniosku. W piśmie z dnia 19 maja 2011 r. skierowanym do Wójta Gminy R., oznaczonym jako zażalenie, J. S. stwierdziła, że do urzędu zgłosiła się osobiście w dniu 22 kwietnia 2011 r., kiedy to złożyła wniosek o udostępnienie danych adresowych, w którym podała, do jakich celów są jej niezbędne. Wskazała, że osoba przyjmująca wniosek poinformowała ją, iż zostanie on załatwiony odmownie, ponieważ o udostępnienie danych adresowych może wystąpić tylko sąd. J. S. stwierdziła, że oczekuje, iż Wójt zajął się sprawą wszczętą jej wnioskiem i przesłał adresy wymienionych w nim osób. W kolejnym piśmie z dnia 24 maja 2011 r., skierowanym do skarżącej, Wójt Gminy R. poinformował ją o treści przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, regulujących zasady udostępnienia danych adresowych oraz ponownie wskazał, że w celu otrzymania żądanych danych powinna złożyć wniosek "z opłatą w stosunku do każdej żądanej osoby". Do pisma Wójt załączył wzory wniosku o udostępnienie danych adresowych. W piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r., także oznaczonym jako zażalenie, J. S. wskazała, że nie zgadza się w całości z pismem Wójta z dnia 24 maja 2011 r., ponownie przywołała okoliczności złożenia wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r., podkreślając, że nikt nie kwestionował wówczas dopełnienia warunków formalnych i braku opłaty, a także zarzuciła nieodniesienie się przez Wójta do okoliczności podniesionych przez nią w "zażaleniu" z dnia 19 maja 2011 r. J. S. ponowienie wskazała, iż oczekuje, by Wójt nadesłał jej nieodpłatnie żądane dane adresowe. Sygn. akt IV SA/Wa 1740/11 Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Wójt poinformował J. S., że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 maja 2011 r. W piśmie z dnia 20 lipca 2011 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., oznaczonym jako odwołanie, J. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem Wójta i ponownie zażądała rozpatrzenia jej wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. Wskazała, że wniosek złożony był prawidłowo i oczekuje wydania nieodpłatnie żądanych danych adresowych. J. S. ponownie wskazała też na okoliczność wprowadzenia jej w błąd przez pracownika urzędu gminy, przyjmującego wniosek w dniu 22 kwietnia 2011 r. Stwierdziła, że z racji, iż z wnioskiem o udostępnienie danych adresowych występowała na wezwanie sądu, obowiązkiem urzędnika było niezwłoczne udostępnienie jej tych danych. Wskazała, że w całości podtrzymuje swoje zażalenia oraz wniosek z dnia 22 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. S. od pisma Wójta Gminy R. z dnia 28 czerwca 2011 r. Organ administracji stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, że skierowane do strony pismo z informacją organu o pozostawieniu bez rozpoznania, w przypadku nie usunięcia braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie, jest czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną. Odwołanie wniesione przez stronę od czynności organu administracji, które nie jest decyzją, jest niedopuszczalne. J. S. zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podała, że w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem pogwałcono jej prawa, wprowadzono ją w błąd i uniemożliwiono dochodzenie jej praw przed sądem. Wniosła o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. i rozpatrzenie jej wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. o udostępnienie danych adresowych. W uzasadnieniu skargi J. S. ponownie podniosła okoliczności wskazujące jej zdaniem na to, że została wprowadzona w błąd przez pracownika urzędu gminy, przyjmującego jej wniosek w dniu 22 kwietnia 2011 r. Stwierdziła, że Sygn. akt IV SA/Wa 1740/11 wykazała interes prawny w pozyskaniu żądanych danych podając, że wnosi o ich udostępnienie w związku wezwaniem sądu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 k.p.a., który powołano w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wedle art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona nie jest zorientowana w problematyce prawnej, która wiąże się z jej żądaniem (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Sygn. akt IV SA/Wa 1740/11 Administracyjnego z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1428/98. Lex nr 41815). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie wywiązało się właściwie z przedstawionych powyżej obowiązków, przez co naruszyło powołane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, że treść składanych przez skarżącą w toku postępowania wszczętego jej wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. pism z dnia 19 maja 2011 r. i z dnia 15 czerwca 2011 r., oznaczonych jako "zażalenie" i "ponowne zażalenie", a także pisma z dnia 20 lipca 2011 r., oznaczonego jako "odwołanie" dowodzi, że J. S. stoi na stanowisku, iż jej wniosek z dnia 22 kwietnia 2011 r., jako prawidłowy i kompletny, powinien być rozpatrzony przez organ administracji. Treść wszystkich wymienionych pism, a w szczególności "odwołania" z dnia 20 lipca 2011 r. wskazuje, że skarżąca jako niedopuszczalne ocenia nieprzekazywalnie jej przez Wójta wnioskowanych danych adresowych oraz żądanie uzupełnienia braków wniosku. Z treści tych pism wynika także brak orientacji skarżącej w zakresie regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które Wójt przywołał w skierowanym do niej piśmie z dnia 24 maja 2011 r. Wbrew oznaczeniu pisma skarżącej z dnia 20 lipca 2011 r., z jego treści nie wynika jednoznacznie, że strona wnosi odwołanie od pisma Wójta z dnia 28 czerwca 2011 r. Treść pisma potraktowanego przez organ administracji jako odwołanie wskazuje raczej na niezadowolenie J. S. z nierozpatrzenia wniosku złożonego przez nią w dniu 22 kwietnia 2011 r. W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien był dołożyć należytej - adekwatnej do potrzeb skarżącej w zakresie realizacji jej uprawnień - staranności w zakresie udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro zatem powyższe pismo wyrażało niezadowolenie z braku rozstrzygnięcia o jej wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r., to obowiązkiem organu było przekazanie stronie stosownych informacji w ramach zadań wynikających z art. 9 k.p.a., w tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 4339/03. Lex nr 164511). Przede wszystkim Samorządzie Kolegium Odwoławcze Sygn. akt IV SA/Wa 1740/11 w O. powinno było zaś ustalić, czy strona nie kwestionuje opieszałości Wójta Gminy R. w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zatem organ powinien był najpierw ustalić rzeczywistą wolę skarżącej, nieprecyzyjnie wyrażoną w piśmie z dnia 20 lipca 2011 r., a dopiero następnie nadać mu dalszy bieg. Organ w żadnym wypadku nie był uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści złożonego żądania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ustaleniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Jeżeli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 315/00. Lex nr 76101, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 4339/06. Lex nr 164511). Stosownie do treści norm zawartych w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., zasadą jest prowadzenie postępowania administracyjnego - w tym postępowania przed organem odwoławczym - tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niejednoznacznie, to organ administracji publicznej jest uprawniony samodzielnie dokonać sprecyzowania jego treści. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (zob. np. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00. Lex nr 81741). Reasumując, organ rozpoznając na nowo przedmiotową sprawę ma obowiązek ustalić rzeczywistą wolę skarżącej, wyrażoną w piśmie z dnia 20 lipca 2007 r., zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania skarżącej rozpatrzenia jej wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. i udostępnienia żądanych przez nią danych adresowych, należy wyjaśnić, że z racji, iż wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne polega na kontroli legalności działalności administracji publicznej, orzeczenie sądu nie może polegać na rozstrzygnięciu sprawy za organ administracji - w przedmiotowej sprawie na rozpatrzeniu wniosku strony Sygn. akt IV SA/Wa 1740/11 o udostępnienie danych adresowych. Takie orzeczenie stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję Sądu w kompetencje właściwych organów administracji, które powinny załatwić sprawę wszczętą wnioskiem J. S. zgodnie z regułami zawartymi w prawidłowo powołanych w piśmie Wójta Gminy R. z dnia 24 maja 2011 r. przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.