IV SA/Wa 1741/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D. K., H. K., B. W. i M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 roku nr [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w przedmiocie wskazania na obszarze rezerwatu przyrody [...] drogi udostępnionej do ruchu pojazdów w celu zapewnienia dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] w S. . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem B. i M. W. oraz H. i D. K. z dnia 12 lutego 2007 r. o uregulowanie w formie decyzji administracyjnej sprawy dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] w S. Wojewódzki Konserwator Przyrody w G. , działając z upoważnienia Wojewody [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dojazdu do działki [...] w S. z powodu bezprzedmiotowości postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że nie jest możliwe wskazanie na obszarze rezerwatu przyrody [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...], drogi udostępnionej dla ruchu pojazdów na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), celem zapewnienia dojazdu do posesji wnioskodawców, ponieważ na omawianym terenie nie jest zlokalizowana żadna formalnie wydzielona droga. W ocenie organu wyznaczenie drogi na obszarze rezerwatu może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji braku rozwiązań alternatywnych oraz braku negatywnego wpływu na przyrodę rezerwatu przyrody. W ocenie Wojewody istnieje możliwość wyznaczenia alternatywnego dojazdu do posesji wnioskodawców przez działkę nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono również, że wieloletnie użytkowanie dojazdu przez las przyczyniło się do zniszczenia wielu drzew na obszarze rezerwatu. Na skutek wniesionych odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. organ odwoławczy po ich rozpatrzeniu uznał, iż nie ma podstaw do ich uwzględnienia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że rezerwat przyrody [...] utworzony został zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1983 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. Nr [...], poz. [...]) w celu zachowania wartościowego fragmentu kwaśnej buczyny z licznymi drzewami pomnikowymi. Rezerwat położony jest na gruntach leśnych Skarbu Państwa, zarządzanych przez Nadleśnictwo G. Organ odwoławczy wskazał, że art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje na zakazy obowiązujące na obszarze rezerwatów przyrody, w tym zawarty w art. 15 ust. 1 pkt 18 zakaz ruchu pojazdów poza drogami publicznymi oraz poza drogami wskazanymi przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Istnienie powyższego zakazu, w ocenie organu, uniemożliwia korzystanie z dojazdu do posesji wnioskodawców, znajdującego się na obszarze rezerwatu [...]. Użytkowanie tego dojazdu jest ponadto zabronione na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.), który stanowi, że ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Postępowanie w przedmiotowej sprawie miało na celu wskazanie na obszarze rezerwatu przyrody drogi udostępnionej do ruchu na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody. Na podstawie tego przepisu, jak wskazał organ, udostępniane mogą być wyłącznie drogi istniejące. Zasadnicze zatem znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy miało ustalenie, czy dojazd położony na działce nr [...], może być uznany za istniejącą drogę. Sama ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia "drogi". Dlatego organ odwoławczy odwołał się definicji tego pojęcia w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Droga, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy jest natomiast, zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy, wydzielonym liniami granicznymi gruntem wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Dojazd do posesji wnioskodawców, zlokalizowany na działce nr [...], aby mógł zostać uznany za drogę zlokalizowaną w pasie drogowym, musiałby być wydzielony z obszaru tej działki liniami granicznymi oraz ujęty w ewidencji gruntów. Znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów Miasta S. wskazuje natomiast, że w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] nie został wydzielony grunt, stanowiący drogę. Natomiast zgodnie z ewidencją gruntów Nadleśnictwa G. oraz mapą gospodarczą dla wydzielenia [...], w granicach działki ewidencyjnej [...] znajduje się droga leśna bez przejazdu, kończąca się w środku tego wydzielenia, nie dochodząca do terenu posesji wnioskodawców. Zatem istniejący dojazd do ww. posesji nie pokrywa się z istniejącą drogą leśną. Ze względu na powyższe uznać należy, że dojazd ten nie stanowi drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zatem nie mógł być wskazany przez organ I instancji jako droga udostępniona do ruchu. Ze względu na brak przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, zatem postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do faktu Istnienia zgody na korzystanie z dojazdu na terenie działki ewidencyjnej o nr [...] , wydanej przez Urząd Miasta S. w dniu [...] lutego 1976 r., organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa zgoda w chwili jej wydania nie mogła stanowić samoistnej podstawy do korzystania z przedmiotowego dojazdu, gdyż wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Ponadto w piśmie Urzędu Miasta S. z dnia [...] lutego 1976 r. nie wskazano dokładnej lokalizacji dojazdu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał również, że wpływu na wynik sprawy nie miały uchybienia proceduralne, popełnione w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, oraz braki formalne decyzji organu I instancji podniesione przez strony. Po stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody, organ I instancji nie był zobligowany do badania wpływu ruchu pojazdów w granicach działki nr [...] na cel ochrony rezerwatu przyrody, czy też ustalania, czy istnieje dojazd alternatywny do posesji wnioskodawców, położony poza granicami rezerwatu przyrody. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. może wskazać dojazd do posesji wnioskodawców zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...] , jako drogę udostępnioną dla ruchu pojazdów, wyłącznie po geodezyjnym wyodrębnieniu tego dojazdu z obszaru działki [...] , uwzględnionym w ewidencji gruntów i budynków, i uznaniu go za drogę. W celu dokonania przedmiotowego wyodrębnienia, należy zwrócić się ze stosownym żądaniem do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, które sprawuje zarząd nad obszarem leśnym, położonym w granicach ww. działki ewidencyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. złożyli D. i H. K. oraz B. i M. W.. Skarżący zakwestionowali ustalenia faktyczne w przedmiocie drogi biegnącej przez działkę nr [...] dokonane przez organ. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany, stosownie do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. Zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1983 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M. P. Nr [...], poz. [...]) na podstawie § 4 uznany został za rezerwat przyrody pod nazwą [...] obszar lasu o powierzchni 11,74 ha w Leśnictwie S. Nadleśnictwa G., położony w granicach miasta S. województwa [...], oznaczony w planie urządzenia gospodarstwa leśnego na lata 1982-1992 jako oddział lasu [...]. Celem ochrony jest zachowanie wartościowego fragmentu kwaśnej buczyny z licznymi drzewami pomnikowymi. Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w S., o powierzchni 0,0544 ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa i będąca w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe – Nadleśnictwo G. znajduje się w granicach rezerwatu przyrody pod nazwą [...]. Skarżący są współwłaścicielami działki nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...]. Jedyny dojazd do tej działki stanowi droga biegnąca przez działkę nr [...] . Właściciele działki nr [...] korzystają z tego dojazdu co najmniej już od roku 1975 r. Wynika to ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w S. z dnia 13 lutego 1976 r. Skarżący wnioskiem z dnia 20 lutego 2007 r. wystąpili do Wojewody [...] o uregulowanie na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody dojazdu do działki nr [...] przez działkę nr [...] . Kompetencje wojewody związane z ochroną rezerwatów przyrody z dniem 15 listopada 2008 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237) przeszły na regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się ruchu pojazdów poza drogami publicznymi oraz poza drogami położonymi na nieruchomościach będących w trwałym zarządzie parku narodowego, wskazanymi przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody - przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z powyższego zapisu wynika, że w rezerwacie przyrody, w tym w rezerwacie przyrody pod nazwą [...] istnieje zakaz ruchu pojazdów: 1. poza drogami publicznymi, 2. poza drogami położonymi na nieruchomościach będących w trwałym zarządzie rezerwatu przyrody, wskazanymi przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Drogą publiczną, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Ulice leżące w ciągu w/w dróg należą do tej samej kategorii co te drogi – art. ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Z kolei, jak stanowi art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Katalog dróg wewnętrznych podany w tym przepisie nie jest zamknięty z uwagi na użycie słów "w szczególności". Z powyższych zapisów wynika, że oprócz kategorii dróg publicznych istnieje jeszcze kategoria dróg wewnętrznych. Z zapisu art. 15 ust. 1 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody wynika, że drogi położone na nieruchomościach będących w trwałym zarządzie rezerwatu przyrody, które zostały wskazane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jako te, po których dopuszcza się ruch pojazdów, nie należą do kategorii dróg publicznych. Z ustaleń organów wynika, że na obszarze działki nr [...] nie jest zlokalizowana żadna formalnie wydzielona droga. Dlatego organy uznały, iż postępowanie w sprawie należy umorzyć z powodu jego bezprzedmiotowości, tj. braku przedmiotu (drogi) postępowania. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne poczynione przez organy nie są prawidłowe. Organy oparły się na zapisie wynikającym z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] , z którego wynika, że na działce tej jest las i nie ma tam wyodrębnionej drogi. Jednakże w aktach sprawy znajduje się również kserokopia mapy, której oryginał został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 kwietnia 2003 r. i zaewidencjonowanym pod nr [...]. Z mapy tej wynika, że na działce nr [...] wyrysowana jest droga biegnąca do nieruchomości nr [...]. Również z notatki służbowej sporządzonej przez Nadleśnictwo G. z dnia 19 grudnia 2008 r., znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że na działce nr [...] istnieje urządzona i użytkowana droga dojazdowa do posesji nr [...] przy ul. [...] w S. Droga ta ma około 60 m długości i szerokości około 3-3,5 m. W połowie utwardzona jest płytami "Jumbo", a pozostały fragment jest tylko utwardzony. Droga ta jest zaznaczona na mapie gospodarczej stanowiącej załącznik graficzny do obowiązującego planu urządzenia lasu. W ocenie Sądu, organy niezasadnie zakwestionowały istnienie drogi na terenie działki nr [...] . Nie wyjaśniły jej charakteru. Jak również nie ustaliły, w czyim trwałym zarządzie znajduje się działka nr [...] . Z zapisu art. 15 ust. 1 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest uprawniony do wskazania w trybie tego przepisu drogi dla ruchu pojazdów wyłącznie położonej na nieruchomościach będących w trwałym zarządzie rezerwatu przyrody. Organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 kpa), obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 kpa), jak i wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa). W ocenie Sądu sprawa nie została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do ostatecznego rozstrzygnięcia, a prawidłowe i wyczerpujące ustalenia nie zostały zawarte w uzasadnieniach decyzji, zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.