IV SA/Wa 1745/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. W., B. W., D. W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P. 1. stwierdza nieważność § 51 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały w odniesieniu do przeznaczenia części działki oznaczonej na rysunku planu nr ew. [...], położonej w miejscowości S. pod poszerzenie ul. [...] i ul. [...] oznaczonych w planie symbolem KL; 2. stwierdza nieważność § 66 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w części dotyczącej przebiegu linii wysokiego napięcia 110 kV przez działkę oznaczoną na rysunku planu nr ew. [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w miejscowości S.; 3. zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 i 2 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. oddala skargę W. W. i B. W. W. W., B. W. i D. W. w piśmie z dnia [...] września 2009 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S., S., P., G., O., B., P. (publ. Dz. Urz. Województwa [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że podtrzymują wszystkie zarzuty zawarte w wezwaniu Rady do usunięcia naruszeń, bowiem uzasadnienie uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie udziela odpowiedzi na wszystkie wskazane zarzuty. Skarżący wskazali, że na rysunku planu niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym naniesiona została linia 110 kV wraz ze strefą ochronną o szerokości 15 m po każdej stronie linii przebiegająca przez teren ich nieruchomości. Rada nie ustosunkowała się w ogóle do zarzutu dotyczącego braku linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu funkcjonalnym. Z opinii biegłej sporządzonej dla potrzeb wstępnego podziału ich nieruchomości wynika, że na nieruchomości nr [...] w S. nakładają się na siebie strefa ochronna linii 110 kV i strefa MM. Zaskarżona uchwała narusza art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem dla terenów oznaczonych symbolem KL ustalono, iż szerokość terenu w liniach rozgraniczających na terenach zabudowanych ma wynosić 12 m i 15 m poza terenami zabudowy z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, tymczasem na rysunku planu szerokość ul. [...] oznaczono o szer. [...] m. Poszerzenie tej drogi odbyło się kosztem ich nieruchomości, pomimo, że w 2002 roku została oddana na poszerzenie tej ulicy działka nr [...], w związku z dokonanym podziałem działki nr [...]. Łącznie z ich nieruchomości na poszerzenie tej drogi odjęto pas gruntu o szerokości 9 metrów, natomiast grunty położone po przeciwnej stronie zostały w niewielkim stopniu obciążone tym poszerzeniem. Zdaniem skarżących rysunek planu jest niezgodny z tekstem planu, gdyż poszerzenie ulicy [...] przewidywane jest wyłącznie kosztem ich działki, jak również zabudowanych działek sąsiednich nr [...] i nr [...]. Ponadto plan jest nieczytelny, gdyż z posiadanych przez skarżących 3 wypisów, każdy z nich w inny sposób określa przeznaczenie ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi. Rada podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. rozpatrzyła zarzuty skarżących i w podjętej uchwale nr [...] odmówiła uznania, że uchwała nr [...] z dnia 29 grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem prawa i odmówiła jej uchylenia. W odniesieniu do zarzutów skargi, Rada przyznała, iż przebieg linii energetycznej na rysunku planu został naniesiony nieprawidłowo. Pismo B. W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotyczące przebiegu linii energetycznej zostało potraktowane jako wniosek do zmiany planu w zakresie przebiegu linii i zdjęcia strefy ochronnej 15 m i w 2010 roku Gmina przewiduje zmianę planu w tym zakresie. Zmniejszenie strefy ochronnej linii 110 kV z 19 m na 15 m nie spowodowało zmiany przeznaczenia terenu, gdyż nadal pozostał on jako teren rolny. Brak wniosku zainteresowanych nie ma wpływu na możliwość zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego przez gminę. Rada Gminy podniosła, iż wbrew twierdzeniom skargi, ustosunkowała się do zarzutu braku linii rozgraniczających terenów MU3 i R od drogi, uznając je za bezzasadne. Odcinek drogi przebiegającej przez tereny MU3 i R nie został zaliczony do drogi publicznej klasy lokalnej. Zgodnie z § 19 uchwały z dnia 29 grudnia 2009r. " uzupełniającą sieć dostępu komunikacyjnego do poszczególnych działek stanowią drogi wewnętrzne". Istniejący odcinek drogi, o którym mówią skarżący jest drogą wewnętrzną. W odniesieniu do zarzutu niezgodności tekstu planu z rysunkiem planu Rada stwierdziła, powołując się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 11.05.2006r., II SA/lu 320/06, że część tekstowa ( opisowa) ma podstawowe znaczenie. Uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym dotyczącymi skali planu, w związku z tym zarzuty dotyczące nieczytelności planu są niezasadne. Kwestia poszerzenia ul. [...] nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną uchwałą i jest objęta odrębnym postępowaniem. Skarżący w piśmie procesowym, które do Biura podawczego Sądu wpłynęło w dniu [...] listopada 2009 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podnieśli, że: 1. Przewodniczący Rady przyznając, iż projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2003r., przyznał tym samym, że projekt planu nie posiadał wszystkich uzgodnień wymaganych art. 18 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro pismo Z. SA znak [...] ma datę sporządzenia [...] listopada 2005r.; 2. zawiadomienie o wyłożeniu planu zostało doręczone im przez sołtysa, co jest niezgodne z art. 39 kpa; 3.Przewodniczący Rady potwierdził nieprawidłowo naniesiony przebieg linii 110 kV przez ich nieruchomość; 4. Przewodniczący Rady wytyka brak ich wniosku o zmianę kwalifikacji pasa ziemi od ul. [...], chociaż sam przyznaje, że jego brak nie ma wpływu na zmianę sposobu zagospodarowania terenu przez gminę; 5.Przewodniczący Rady w wyjaśnieniu zarzutu dotyczącego braku linii rozgraniczającej teren MU3 i R od drogi publicznej powołuje się na § 19 uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r., której jeszcze nie ma; 6. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy rysunek planu jest integralną częścią planu, zatem nie może przeczyć treści uchwały, zatem rysunek planu jest niezgodny z tekstem planu dotyczącym terenów KL; 7. Przewodniczący Rady nie odniósł się do zarzutu nakładania się na działce nr [...] w S. linii 110 kV wraz ze strefą ochronną na teren MM; 8. Plan błędnie przedstawia ul. [...] jako drogę publiczną o symbolu KL i na tej podstawie dąży do jej poszerzenia kosztem ich działki. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2010 r. skarżący D. W. wskazał, że jego rodzice W. i B. W. aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] września 2009 r. Repertorium A nr [...] umową darowizny współwłasność działki nr [...] przenieśli na niego i jego żonę E. B.. Na rozprawie pełnomocnik Rady Gminy podniósł, iż Rada Gminy w celu wyeliminowania błędów poprzedniego planu w zakresie oznaczenia na rysunku planu przebiegu linii 110 kV oraz linii rozgraniczających ul. [...] podjęła w dniu [...] lutego dwie uchwały: nr [...] oraz nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P., obejmujące swoim zakresem również nieruchomość skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, iż wobec złożenia przez skarżącego D. W. oświadczenia, iż z dniem [...] września 2009 r. skarżący W. W. i B. W. nie mają tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej w planie nr ew. [...], to tym samym z tym dniem utracili przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym i z tych względów skarga ich podlegała oddaleniu. Skarga D. W. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P. została uchwalona na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Z treści powołanego wynika wprost, iż rysunek planu jest jego integralną częścią i tym samym ma moc wiążącą. Razem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym - art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim zostało to określone w uchwale rady o treści planu. Zawarty w załączniku do uchwały rysunek ma wyjaśniać i uzupełniać część tekstową. Rysunek planu nie ma samodzielnego bytu prawnego. Jego związanie prawne wynika z integralnego związku z treścią uchwały w sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może, zatem rysunek planu samodzielnie rozstrzygać pewnych kwestii w terenie, ale powinien ilustrować ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w treści uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy przyjęła zapis, że ustalenia planu obwiązują na obszarze, w granicach określonych na rysunku planu, o którym mowa w § 1, zaś ten przepis stanowi, że rysunek planu stanowi integralną cześć uchwały. Z uregulowań tych wynika, że rysunek planu obrazuje, odzwierciedla to, co zawiera część tekstowa planu. Oznacza to, że rysunek musi być zgodny z ustaleniami tekstu planu, w przeciwnym razie przyjęta uchwała będzie wadliwa w takim zakresie, w jakim rysunek planu jest niezgodny z tekstem planu. Wymogi jakie powinien spełniać rysunek planu zawarte zostały w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( DZ. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12 ze zm.), w myśl którego rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma być wykonany na mapie spełniającej następujące warunki: 1) poświadczonej za zgodność z oryginałem przechowywanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) której treść zawiera dane sytuacyjno-wysokościowe oraz granice władania gruntami; w przypadku braku mapy łączącej te dane, dopuszcza się sporządzenie rysunku planu na mapie o niepełnej treści, z wykorzystaniem dodatkowych map zawierających pozostałe dane, 3) której skala odpowiada przedmiotowi i szczegółowości ustaleń projektu planu. Z treści powołanego przepisu wynika, że rysunek planu sporządzony powinien być na aktualnej mapie zasadniczej przedstawiającej granice poszczególnych nieruchomości oraz sposób ich zagospodarowania. Przenosząc powyższe rozważania należy stwierdzić, iż rysunek planu stanowiący załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej uchwały nie odpowiada w pełni wymogom z cyt. § 8 ust. rozporządzenia. Wprawdzie rysunek został sporządzony na mapie zasadniczej, lecz mapa ta nie odzwierciedlała dokładnie istniejącego, przed datą uchwalenia planu, faktycznego stanu własności, zagospodarowania oraz granic nieruchomości. Otóż, na rysunku planu nieruchomość, stanowiąca przed podjęciem zaskarżonej uchwały współwłasność rodziców skarżącego W. W. i B. W., oznaczona została jako działka o nr ew. [...], gdy tymczasem decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] działka ta została podzielona na dwie działki o nr: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, przy czym działka nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej ( ul. [...]) w miejscowości S.. Fakt, że mapa zasadnicza służąca do sporządzenia rysunku planu nie odzwierciedlała faktycznego zagospodarowania nieruchomości wynika również z przyznania przez Radę Gminy racji skarżącemu, co do niezgodnego ze stanem faktycznym naniesienia przebiegu linii 110 kV na oznaczonej na rysunku działce nr [...] ( obecnie po podziale działce nr [...]). Uchwała w § 66 ust. 1 stwierdza, że plan wskazuje przebieg istniejących i projektowanych linii wysokiego napięcia 400 i 110 kV zgodnie z rysunkiem planu, wraz ze strefą ochronna wynoszącą: 1) dla linii 400 kV – 30 m po obu stronach linii , 2) dla linii 110 kV – 15 m po obu stronach linii. Treść powołanego ustalenia wskazuje, że rysunek planu m.in. przedstawia przebieg istniejących linii 110 kv, czyli przebieg zgodny ze stanem istniejącym w terenie. Tymczasem z niekwestionowanych przez stronę i organ ustaleń wynika, że rysunek planu wskazuje przebieg istniejącej linii kV na działce skarżącego nr [...] niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Zatem w warunkach stwierdzenia niezgodności rysunku planu ze stanem faktycznym, tym samym wystąpienia niezgodności tekstu planu z jego rysunkiem, należało w zakresie działki oznaczonej w planie nr ew. [...] zapis zawarty w § 66 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż nie tylko rażąco narusza własność skarżącego, ale również rażąco narusza art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podzielił również zarzuty skarżącego dotyczące niezgodności § 51 zaskarżonej uchwały z rysunkiem planu oraz nieuzasadnionego poszerzenia ulicy [...] oraz ulicy [...] oznaczonych w planie symbolem KL, kosztem działek położonych po jednej ich stronie, w tym działki skarżącego oznaczonej na rysunku planu nr [...]. Zasadne jest stanowisko skarżącego, iż poszerzenie powinno być przewidziane po obu stronach tych ulic i powinno polegać na odjęciu z każdej nieruchomości pasa gruntu o tej samej szerokości. Z ustaleń planu zawartych w § 51 zaskarżonej uchwały wynika, iż dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia KL m.in. przyjęto, iż szerokość drogi nie może być mniejsza niż 5,0 m; szerokość terenu w liniach rozgraniczających – 12 m ( na terenach zabudowanych) i 15 m ( poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu. Natomiast, jak trafnie podniósł skarżący, na rysunku planu szerokość ulicy [...] na wysokości jego zabudowanej działki oznaczona została na 15, 5 m, a więc dla szerokości nie tylko nie odpowiadającej terenom zabudowanym, ale również przekraczającej szerokość 15 m przewidzianą dla terenów niezabudowanych. Tak więc nie może budzić wątpliwości, że nie ma zgodności pomiędzy tekstem § 51 uchwały a rysunkiem planu w zakresie w jakim odnosi się do ul. [...], przy której położona jest cześć zabudowania działki skarżącego oznaczonej na rysunku nr [...]. Stanowisko Rady Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, że w przypadku gdy występuje niezgodności rysunku planu z tekstem planu decyduje znaczenie mają ustalenia zawarte w tekście planu, można by uznać za słuszne wtedy, gdy np. w wyniku ustaleń planu nie dochodzi do odjęcia własności nieruchomości. Podkreślenia bowiem wymaga, iż jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że prawo własności, mimo że jest prawem konstytucyjnie chronionym, nie jest jednak prawem bezwzględnym, i może być ustawowo ograniczone. Ograniczenie w korzystaniu z prawa własności wynikało m.in. z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 4 tej ustawy wskazuje, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Każdy ma prawo do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustalenie przeznaczenia terenów pod określone funkcje pozostaje zatem we właściwości organów gminy, co oznacza, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mieści się w pojęciu tzw. władztwa planistycznego gminy. "Władztwo" to nie jest oczywiście nieograniczone, rada gminy mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, nie może władztwa tego nie nadużywać (tak wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Zatem w ramach posiadanego władztwa obowiązana jest przestrzegać innej naczelnej zasady chronionej konstytucyjnie, tzw. zasady równości wszystkich wobec prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zaskarżona uchwała narusza wskazaną wyżej zasadę równości stron wobec prawa, tym samym naruszyła zasadę tzw. władztwa planistycznego, wobec przyjęcia w planie, iż poszerzenie ulicy [...] oraz ulicy [...] oznaczonych na rysunku planu symbolem KL nastąpi tylko kosztem działek położonych po jednej stronie tych ulic. Przeznaczenie nieruchomości pod drogę winno się jednakże odbywać kosztem wszystkich nieruchomości, którym ta droga ma "służyć". Jedynie w wyjątkowych sytuacjach od zasady równego obciążenia właścicieli działek można dokonywać wyjątków. Ma to miejsce z reguły wtedy, gdy sposób zainwestowania działek jest taki, że przeznaczenie jej pod budowę drogi wiązałoby się ze zmianą sposobu tego zainwestowania. Wymaga podkreślenia, że nieruchomość skarżącego położona jest między ulicą [...] a ulicą [...], co oznacza, że poszerzenie obu wymienionych ulic według ustaleń planu obędzie się kosztem jego działki po obu stronach. Tymczasem z nieruchomości skarżącego w 2002 roku została pod poszerzenie ulicy [...] przekazana jej cześć – działka nr [...] o pow. [...] ha. Plan przewiduje poszerzenie tej ulicy znowu kosztem nieruchomości skarżącego, pomimo że po drugiej jej stronie znajdują się nieruchomości niezabudowane. Podobna sytuacja występuje w przypadku ul. Porannej, gdyż Rada przewidziała jej poszerzenie do parametrów drogi KL kosztem tej samej nieruchomości skarżącego, gdy tymczasem według rysunku planu nieruchomości położone po drugiej jej stronie nie są zabudowane. W odpowiedzi na skargę Rada w żaden sposób nie wyjaśniła powodów przyjętych w planie rozwiązań dotyczących poszerzenia ulicy [...] oraz ul. [...]. W ocenie Sądu § 51 zaskarżonej uchwały oraz rysunek planu w odniesieniu do przeznaczenia części działki oznaczonej na rysunku nr ew. [...], położonej w miejscowości S. pod poszerzenie ulicy [...] i ul. [...], oznaczonych symbolem KL, narusza słuszny interes skarżącego, organ nie wykazał jednocześnie, że naruszenie tego interesu jest uzasadnione słusznym interesem publicznym oraz, że urządzenie dróg kosztem nieruchomości skarżącego jest uzasadnione, co w konsekwencji prowadziło do stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu, stanowiącego jej załącznik nr 1, w tej części. Nieuzasadniony jest zarzut skargi o niezgodnym z art. 39 kpa doręczeniu zawiadomienia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu za pośrednictwem sołtysa z tego powodu, że w procedurze planistycznej nie mają zastosowania przepisy Kpa. Zwrócić należy uwagę, iż zawiadomienie zostało skutecznie doręczone właścicielom w dniu [...] lipca 2003r., czego zresztą skarżący nie kwestionuje, zatem mieli oni możliwość zapoznania się z projektem planu i zgłoszeniem ewentualnych uwag i wniosków. Dla porządku dodać należy, że dla oceny legalności zaskarżonej uchwały nie mogły mieć znaczenia, przedłożone na rozprawie, uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2010r. o przystąpieniu do zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące m. in. miejscowości S., w której położona jest nieruchomość, stanowiąca współwłasność skarżącego, z tego względu, że Sąd dokonuje oceny według stanu faktycznego i prawnego obwiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, podstawie art. 147 § 1 i art. 151 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji.