IV SA/Wa 1748/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skarg P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. i Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi - oddala skargi - Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez: K. Z., Z. K., H. Z. oraz "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ul. [...] na odcinku od [...] do [...] na terenie Dzielnic: [...], [...] i [...] na działkach wymienionych w sentencji decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po złożeniu w dniu [...] lipca 2008 r. wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie w dniu [...] grudnia 2008 r. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania zostały umieszczone na tablicach ogłoszeń organów: Prezydenta W., Urzędu W. dla Dzielnicy: [...],[...] oraz [...] oraz w prasie lokalnej ("Z." i "G."). W dniu [...] czerwca 2009 r. Prezydent W. wydał opisaną powyżej decyzję. Od decyzji odwołania wnieśli: K. Z., Z. K., H. Z. oraz "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Rozpatrując powyższe odwołania organ drugiej instancji wskazał, że decyzja Prezydenta W. o ustaleniu lokalizacji drogi ul. [...] na odcinku od [...] do [...] na terenie Dzielnic: [...], [...] i [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która została znowelizowana dnia 10 września 2008 r, mocą przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958). Zgodnie jednak z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Organ drugiej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent W. w imieniu którego na podstawie złożonego pełnomocnictwa występuje J. W. złożył w dniu [...] lipca 2008 r. - uzupełniony w dniach 11 września, 15 października, 28 października, 26 listopada oraz 3 grudnia 2008 r. -wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji drogi ul. [...] na odcinku od [...] do [...] na terenie Dzielnic: [...], [...] i [...]. Do wniosku o wydanie decyzji inwestor przedłożył organowi: mapy w skali 1:500 przedstawiając proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz opinie właściwych organów. Zdaniem organu wojewódzkiego przedłożona dokumentacja wypełnia dyspozycję art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. O wszczęciu postępowania administracyjnego Prezydent W. zgodnie z art. 5 ust. 5 powyższej ustawy z 10 kwietnia 2003 r. powiadomił strony w drodze obwieszczenia. Wskazał gdzie i kiedy strony mogą zapoznać się z wnioskiem i dokumentacją oraz gdzie mogą kierować uwagi i wnioski dotyczące sprawy. O wydaniu decyzji, zgodnie z art. 7 ust. 2 w/w ustawy strony postępowania zostały poinformowane w drodze obwieszczenia. Rozpatrując złożone odwołania organ drugiej instancji nie podzielił wskazanych w nich zarzutów. Wskazał przede wszystkim, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania im realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera szczegółowe rozwiązania w stosunku do zasad określonych w kpa. Zgodnie z jej art. 4 w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy kpa tylko w przypadkach w specustawie nieuregulowanych. Przede wszystkim organ wskazał, że w procesie lokalizacji drogi publicznej, w tym przypadku Prezydent W. pełni jedynie funkcje organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi po sprawdzeniu jej zgodności z przepisami prawa, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Jak wskazał, to samo dotyczy Wojewody [...], który badając zgodność decyzji Prezydenta z przepisami prawa jest związany wnioskiem inwestora w zakresie przebiegu inwestycji. Organy mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, bez możliwości oceny racjonalności i słuszności rozwiązań przedstawionych przez inwestora. Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 3 w/w ustawy jeśli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie będzie nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Jednakże wniosek złożony w trybie art. 13 ust. 3 w/w ustawy nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu kpa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. organ wskazał, że w przypadku inwestycji realizowanych w oparciu o specustawę decydująca i wiążąca dla organu pierwszej instancji pozostaje forma informowania stron postępowania w drodze obwieszczeń. Wynika z tego, że przyjęty przez ustawodawcę obwieszczeniowy tryb zawiadamiania stron postępowania stanowi, w myśl art. 49 kpa publiczny sposób zawiadamiania o czynnościach organów, skutkujący domniemaniem uzyskania informacji o wydaniu decyzji przez wszystkich którzy są stronami postępowania. Poza stosownymi, powyżej opisanymi ogłoszeniami przedstawiciel spółki A. S. zapoznała się z aktami sprawy. Z wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji drogi oraz załączonej do niego dokumentacji bezspornie wynika, że zakresem inwestycji została również objęta działka o nr ew. [...] obręb [...]. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. K. "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyło decyzję w całości z powodu jej niezgodności z prawem, w szczególności z uwagi na zastosowanie do rozpoznania przedmiotowego postępowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych bez uwzględnienia zmiany ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Wskazując na tak sformułowany zarzut spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro datą wszczęcia postępowania jest [...] grudnia 2008 r. to postępowanie powinno toczyć się w trybie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Brak podstawowej informacji we wcześniejszym czasie uniemożliwił posiadaczom nieruchomości dokonanie przedsięwzięć dostosowawczych, np. zakupu nowej nieruchomości lub wynajem, tak by utrzymać działalność produkcyjną i usługową dla załogi przedsiębiorstwa. W sytuacji skarżącej spółki - brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania skutkuje całkowity brak możliwości przygotowania się do przekazania nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość jest bazą produkcyjną i usługową dla sprzętu wykorzystywanego do świadczenia usług budownictwa elektroenergetycznego. Jest więc ważnym źródłem dochodu z wynajmu obiektów, w tym dla produkcji filmowej. Ponadto w skardze spółka określiła wartość odszkodowań. Z. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazuje, że uniemożliwiono mu zapoznanie się dokładanie z treścią decyzji oraz to, że nieprawidłowo został przygotowany projekt budowlany będący podstawą decyzji ponieważ nie przewidziano połączenia drogi [...] z ul. [...]. Sprawa połączenia tych ulic jest istotna nie tylko ze względów technicznych i prawnych, ale i społecznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 ww. ustawy). Skargi złożone w przedmiotowej sprawie nie mogą zostać uwzględnione ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy zauważyć, że wniosek inwestora Miasta W. – Z., który wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji wpłynął do Prezydenta W. w dniu [...] lipca 2008 r. Decyzja Prezydenta W. w przedmiocie tego wniosku została wydana w dniu [...] czerwca 2009 r., a zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody [...] w dniu [...] września 2009 r. Mając na uwadze, że w dniu 10 września 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), która mocą art. 1 pkt 2 uchyliła rozdział 2 "Lokalizacja dróg" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wskazać, że Prezydent W. w pierwszej instancji, jak i Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym prawidłowo zastosowali uchylone przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Miasta W. – Z. złożonym w dniu [...] lipca 2008 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia 10 września 2008 r. w sprawie znalazł zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. W tej sytuacji decyzje wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r., sygn.akt IV SA/Wa 920/09, z dnia 26 marca 2010 r., sygn.akt IV SA/Wa 547/09). Nie budzi więc żadnych wątpliwości, iż do niniejszego postępowania dotyczącego przedsięwzięcia drogowego, wszczętego wnioskiem inwestora z dnia [...] lipca 2008 r., w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe, a więc m. in. art. 7 ust. 2 normujący zasady informowania o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. W tym czasie stanowił on, iż: Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie skarżąca spółka takie zawiadomienie o wydaniu decyzji otrzymała w dniu 10 lipca 2009 r. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji. Trafne są więc wywody organu odwoławczego, iż dokonano skutecznych zawiadomień o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Jak trafnie wywiódł Wojewoda [...], o wszczęciu niniejszego postępowania, jak i wydaniu decyzji lokalizacyjnej organu pierwszej instancji, zawiadomiono w formie obwieszczeń w "Z." oraz [...] dodatku do "G." a więc w gazetach lokalnych, skierowanych do ograniczonego terytorialnie obszarem województwa kręgu odbiorców. Informacje te wywieszone były także w Urzędzie W. oraz urzędach Dzielnicy [...] i [...]. Nadto zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi wysłano dotychczasowym właścicielom na adres określony w ewidencji gruntów. Podniesiony zatem zarzut braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania., który to wymóg przewidywały art. 11a w zw. z art. 11f ust. 3 zmian wprowadzonych do specustawy ustawą zmieniającą, nie może być uznany za trafny w kontekście art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej. Podkreślenia wymaga także, iż skarżąca spółka zawiadomiona została o wydaniu decyzji lokalizacyjnej i skorzystała z możliwości wniesienia odwołania, a obecnie skargi do Sądu Administracyjnego. Wszystkie pozostałe wymogi, wynikające z obowiązujących przepisów prawa również zostały spełnione. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 w/w ustawy Z. jako inwestor składając wniosek o ustalenie lokalizacji drogi w dniu [...] lipca 2008 r. dołączył następujące dokumenty: część opisową zawierającą powiązanie drogi z innymi drogami publicznymi, charakterystykę inwestycji, zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, część rysunkową - plan sytuacyjny w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi z zaznaczonym terenem niezbędnym do realizacji inwestycji oraz istniejące uzbrojenie, część geodezyjną zawierającą wykaz działek, na których jest usytuowana inwestycja, mapy zawierające projekty podziału, spis uzgodnień oraz upoważnienie dla pełnomocnika inwestora. Zgodnie z przepisami art. 2, 3 i 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 4 tej ustawy, wszczęcie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi następuje w dniu złożenia wniosku (tj. [...] lipca 2008 r.), o którym mowa w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. Wobec tego wszczęcie postępowania administracyjnego miało miejsce w tej sprawie przed wejściem w życie z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2007 r. sygn.akt II OSK 763/07). Odnosząc się do kwestii związanej z ustaleniem przebiegu planowanej inwestycji to należy zauważyć, że organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi, nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Organ ocenia legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do wskazania jej realizacji w inny sposób. Ani organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie są uprawnione do oceny kosztów realizacji zamierzonej inwestycji, ani też do wskazywania inwestorowi trasy inwestycji. Rozważenie innego wariantu przebiegu trasy stałoby się konieczne, jeżeli z jakichś przyczyn realizacja projektu wskazanego przez inwestora napotkałaby przeszkody prawne (por. WSA w Warszawie z dnia 30.11.2006 r., sygn.akt IV SA/Wa 2462/05). Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu, jak również w skardze naruszenia prawa podmiotowego skarżącej spółki poprzez uniemożliwienie jej korzystania w przyszłości z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem to zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć (decyzji) organów administracji publicznej są wyłącznie przepisy prawa, a nie zasady współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.