IV SA/Wa 175/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Prezydenta L. i K. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za działki ew. nr [...] i nr [...] z obręb [...] o łącznej pow.265 m2 oraz działkę ew. nr [...] z obrębu [...], zajęte pod publiczną drogę gminną - część ulicy [...] w L. oraz działkę ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. 235 m2, zajętą pod publiczną drogę gminną - część ulicy [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji podano, że Starosta Powiatu L. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 89 350 zł za wyżej opisane nieruchomości, zobowiązując Gminę L.do jego wypłaty na rzecz K. M., w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowe nieruchomości spełniły przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a decyzję wydano w oparciu o operaty szacunkowe z dnia [...] grudnia 2013 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. O.. Odwołania odrębne od tej decyzji złożyli: Prezydent L. i Krystyna M.. Organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. K. M. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt położony w L. zajęty pod drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...]. Przedmiotowy wniosek został złożony z terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca maja 2012 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miejską L., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o pow. ogólnej 265 m2, zajętej pod część ul. [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjna nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działki ew. nr [...] z obrębu [...] zajętej pod część ul. [...] w L.. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miejską L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w L., oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]o pow. 235 m2. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta L., decyzjami z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy obie decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy wyrokami z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. art. I SA/Wa 1944/12 i I SA/Wa 1945/12. Na zlecenie Starosty L. rzeczoznawca majątkowy T. O. w dniu [...] grudnia 2013 r. sporządził operaty szacunkowe, określając w nich wartość przedmiotowych nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., zaś wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wojewoda [...] stwierdził, iż w wyniku dokonanej analizy zabranego w sprawie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego T. O., uznał, że są one aktualne. Do określenia wartości rynkowej części nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję polegającą na rozbudowie dróg gminnych, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównacie, metodę korygowania ceny średniej. Do badania rynku przyjął lokalne transakcje nieruchomości położonych w L., a tym samym przeznaczeniu, co nieruchomość, z której wydzielono wycenianie nieruchomości. Opinie zawierają wszystkie elementy formalne wymagane w § 56 rozporządzenia rady Ministrów w sprawię wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie stwierdzono błędów obliczeniowych i wewnętrznych niespójności opisowych wyceny. Analiza rynku w zakresie nieruchomości porównawczych została przeprowadzona dwutorowo. Na str. 20-22 przeanalizowano zarówno dane o cenach w segmencie rynku "drogowego", jak i rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (ew. mieszkaniowo - usługowe). Rzeczoznawca zaznaczył, że mimo rozszerzenia rynku lokalnego na pozostałe gminy powiatu [..] uzyskano tylko 4 transakcje nieruchomościami drogowymi. Dane te jednak okazały się nieprzydatne i w rezultacie wycenę oparto na 11 wybranych z szerszej próbki tabela s. 20-211) nieruchomości budowlanych. Rzeczoznawca przywołał na str. 18 tzw. zasadę korzyści ( art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) i przyjął jako podstawę wyceny nieruchomości o wyższych średnich cenach, tj. nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Analizę rynku i dóbr nieruchomości budowalnych jako porównywalnych z wyceną nieruchomości Wojewoda uznał za uzasadnioną w kontekście powyższych rozważań. Operaty szacunkowe sporządzone przez T. O. na potrzeby niniejszego postępowania w ocenie organu są zgodne z przepisami u.g.n oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i jako taki może stanowić dowód z zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości w myśl art. 80 k.p.a. 'Organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, rzetelnie i prawidłowa ocenił operat szacunkowym z następstwie czego wydał prawidłową decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 153 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r. poz. 518) w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 1, ust. 4 oraz z § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej objętej postępowaniem nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że decyzja Wojewody [...] nie jest właściwa i nie opowiada przepisom prawa. Dokonał on pobieżnie oceny operatu szacunkowego kwestionowanego przez skarżącego w odwołaniu. Mimo wyraźnego zapisu art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, nie znając cen nieruchomości podobnych, nie powinien wybrać podejścia porównawczego. Z bazy danych wybrał 11 nieruchomości, z których każda nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniania. Powierzchnia kilku działek branych pod uwagę do porównania jest od kilku do kilkunastu razy większa od powierzchni wycenianego gruntu. Rzeczoznawca nie przyjął do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czy naruszył § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawcza do porównania przyjął nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a zatem o wartościach najwyższych, pomijając inne transakcje na rynku dotyczące dróg ( chociażby na terenie wiejskim) korygowane ze względu na cechy różniące te nieruchomości, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruch mości. Z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę mgr inż. S. z października 2012r. - wynika, że na rynku lokalnym i regionalnym istniały w dniu wykonania operatu transakcje drogowe mogące być podstawą wyceny, takich nieruchomości rzeczoznawca ten wykazał 9 na terenie N. , położonego 15 km od L.. W przedmiotowym operacie szacunkowym uzasadnienie doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niewystarczające do uznania, że dobór ten był prawidłowy, jak również ustalono istotnych cech różniących nieruch mości, jaką jest niewątpliwie przeznaczenie. Gmina zakwestionowała także rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę, dokonując obliczenia współczynnika korygującego. Zanegowała również przyznany im wpływ na ustalenie ceny. Jedną z tych cech jest infrastruktura, dostępność, które miało aż 20% wpływ na ustalenie ceny. Oczywistym jest, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi, a pełne uzbrojenie w media oraz możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości będącej drogą publiczną. Działanie to sztucznie zawyża wycenę nieruchomości. Także uwzględnienie cechy "sąsiedztwo i otoczenie" i określenie jej wpływu na 20% w przypadku drogi nie powinno mieć wpływu na cenę nieruchomości. Cecha ta nie powinna mieć żadnego znaczenia. Z kolei nie wzięcie pod uwagę właściwości określonej jako "możliwości alternatywnego wykorzystania" nieruchomości jest wadliwe. Nieruchomość przeznaczona pod drogę nie może być bowiem wykorzystana w inny sposób i w praktyce nie ma możliwości jej zbycia na wolnym rynku. W odpowiedzi ma skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie nie jest sporne jest, że Wojewoda [...] decyzjami wydanymi w dniu [...] czerwca 2012 r., o nr [...] i [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętych pod część ulicy [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], z obrębu [...], o powierzchni 235 m2 oraz zajętej pod część ulicy [...] w L. oznaczonej jako działki ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 265 m2 i działki ew. nr [...] z obrębu [...] - w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). K. M. właścicielka nieruchomości uprawniona była do złożenia wniosku o odszkodowanie. Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie wniosek został złożony w ustawowym terminie. Istota sporu dotyczy natomiast wysokości przyznanego odszkodowania - zawyżonego w ocenie skarżącej Gminy. Podstawowe znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji ma zatem przepis art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z ww. art. 134 ust. 3 wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Przy tym przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu, lecz o przeznaczeniu ustalanym uprzednio przed wywłaszczeniem. W sytuacji odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie powoływanego uprzednio art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. chodzi o sposób użytkowania w dacie 29 października 1998 r. nieruchomości przyległych, które decydują o doborze nieruchomości do porównania - jeżeli wycena jest dokonywana w podejściu porównawczym. Wobec powyższego należy przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia), jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przy czym, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 10 grudnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. O.. Organy obu instancji przyjęły, że operaty te mogą stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania i ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela. Rzeczoznawca zgodnie z treścią § 36 ust. 6 pkt 1 w związku z ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy uwzględnieniu przeznaczenia określonego w planie zagospodarowania przestrzennego, przyjął podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań 11 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, bowiem, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wyceniana działka nie miała pierwotnego przeznaczenia "drogowego", co obligowałoby rzeczoznawcę do poszukiwania w pierwszej kolejności tzw. transakcji "drogowych" zarówno na rynku lokalnym jak i rozszerzonym. Ostatecznie, po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki na lokalnym rynku (lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, stan zagospodarowania, wielkość i kształt działki, infrastruktura i dostępność) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1m2 wycenianych nieruchomości została określona na 178, 61 zł, co przy uwzględnieniu ich powierzchni określiło wartość prawa własności na łączną kwotę 89 350,00 zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzania operatu. Jak wynika z treści operatu rzeczoznawca ustalił, że na rynku lokalnym nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek transakcji "rynkowych", co w sposób szczegółowy uzasadnił. Biegły zwrócił także uwagę, iż z zestawienia danych cen transakcji nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne i cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, wynika, że ceny gruntów przeznaczonych pod drogi były niższe niż te przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Wartość zatem wycenianej nieruchomości według dotychczasowego przeznaczenia lub sposobu korzystania sprzed określenia dla niej przeznaczenia pod drogę publiczną jest wyższa od wartości według przeznaczenia wynikającego z celu wydzielenia działki gruntu pod drogę. Wskazał zatem, iż przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia jej wartości. W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonych przez niego opiniach. Operaty zostały sporządzone i podpisane przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierają pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Z ich treści wynika, że przez rzeczoznawcę zostały poczynione ustalenia, iż na badanym i zdefiniowanym rynku nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek "rynkowości". Należy stwierdzić, że zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Stan nieruchomości został, zgodnie z § 36 ust. 6 i ust. 4 powołanego rozporządzenia, przyjęty na dzień 29 października 1998 r. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśnił zastosowane podejście i sposób wyceny. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego, w rozumieniu art 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można czynić organom obu instancji zarzutu oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zawarta w skardze polemika z przyjętą metodą wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć również należy, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła własnej, aktualnej kontrwyceny, która określiłaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie dostarczył także opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionującej poprawność rzeczonego operatu. Samo zaś subiektywne przekonanie Gminy o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Złożony, jako załącznik numer 3 do niniejszej skargi, załącznik nr 1 do operatu szacunkowego wartości nieruchomości zajętej pod część drogi gminnej L., ul. [...], wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. , dotyczy działki [...] - a zatem innej niż przedmiotowa, położonej przy innej ulicy niż przedmiotowa, nie może stanowić kontrwyceny, o jakiej mowa wyżej. W złożonym załączniku wymienionych jest szereg transakcji z nagłówkami: transakcje drogowe - gm. S., gm. I. i S., N., gmina W., pow. [...] i in. Złożenie tego dokumentu na obecnym etapie postępowania nie może skutkować podważeniem wiarygodności operatów sporządzonych [...] grudnia 2013 r. W świetle treści art. 154 ugn nie budzi wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się pewną swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona podważana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii wskazano wprost w art. 157 ugn. Z powyższych względów, zarzuty skargi należy uznać za całkowicie nieuzasadnione - ponieważ zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W konsekwencji, nie można również podzielić zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa. Organy obu instancji wnikliwie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi, określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.