IV SA/Wa 1751/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. reprezentowanego przez kuratora B. K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczeń z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I VSA/Wa 1751/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Gospodarki stwierdził, że z naruszeniem prawa zostały wydane: 1. orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. M. oraz 2. orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1968 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: M. Organ wskazał, że I. K., J. K. zastępowany przez kuratora w osobie B. K., M. K., P. B., R. B., A. B. i M. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. Strony nie zgodziły się z dokonaną przez organ oceną skutków prawnych wywołanych przez orzeczenia będące przedmiotem decyzji organu wskazując, że niefunkcjonowanie młyna w chwili orzekania przez Ministra Gospodarki nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego kwestionowanych orzeczeń. Podniesiono, że nieruchomość wraz z budynkiem stanowiąca materialną podstawę przedsiębiorstwa stanowi własność organów administracji i w każdej chwili może być zwrócona w drodze aktu administracyjnego właściwego organu. Innymi słowy, zaprzestanie działalności gospodarczej nie oznacza likwidacji przedsiębiorstwa, a stronom nie są znane dokumenty likwidujące przedsiębiorstwo. Intencją wnioskodawców jest odzyskanie istniejącego obecnie majątku (gruntów oraz pozostałości zabudowań) oraz uzyskanie odpowiedniej rekompensaty z tytułu utraty majątku. W licznych pismach procesowych B. K. podtrzymała żądanie zwrotu działek ew. nr [...] i nr [...] położonych w K. w powiecie [...] przy ulicy [...] nr [...], które były własnością A. K., powołując się przy tym m. in. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił tok postępowania nacjonalizacyjnego, szczegółowo omawiając dokumenty, na podstawie których uznał, że rzeczywista zdolność przemiałowa przedmiotowego młyna była mniejsza niż 15 t na dobę. Oznacza to, iż nie podlegał on nacjonalizacji, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 ze zm.), zwanej dalej "ustawą nacjonalizacyjną", młyny zbożowe o zdolności przemiałowej powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczonej na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich. Przemawia to za uznaniem, iż orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. M. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1968 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: M. jest ściśle związane z orzeczeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1948 r., stąd także orzeczenie z dnia [...] grudnia 1968 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu okoliczności powyższe nie są sporne. Sporne są natomiast skutki prawne, jaki wywołały kwestionowane orzeczenia nacjonalizacyjne. Organ wskazał, iż kwestionowane orzeczenia wywołały nieodwracalne skutki prawne, stąd nie jest możliwe stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego; t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k. p. a."). Nieodwracalność skutków prawnych tych orzeczeń polega na nieistnieniu w dniu orzekania przez Ministra Gospodarki znacjonalizowanych składników przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z definicją przedsiębiorstwa, obowiązującą w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] grudnia 1948 r., zawartą w art. 40 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodek Handlowy (Dz. U. nr 57, poz. 502 ze zm.), zwanego dalej "k. h.", w skład przedsiębiorstwa wchodzą różne, stanowiące określoną, wymierną wartość składniki, w szczególności: firma, znaki towarowe, księgi handlowe, nieruchomości i ruchomości, należące do przedsiębiorstwa, patenty, wzory użytkowe, wierzytelności powstałe przy prowadzeniu przedsiębiorstwa. Na własność Państwa przeszły w myśl art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej te składniki, które wymienia się w art. 40 § 1 Kodeksu handlowego od pkt 1 do pkt 5, w tym nieruchomości i ruchomości należące do przedsiębiorcy. Zdaniem organu wobec okoliczności, iż przedmiotem ocenianego indywidualnego aktu prawnego było przedsiębiorstwo jako całokształt zorganizowanych jego składników majątkowych i niemajątkowych, dla celów oceny skutków prawnych tej decyzji należy ustalić, czy obecnie istnieje przedmiot decyzji nacjonalizacyjnej, tj. przedsiębiorstwo pn. M., jako zorganizowana całość. Skutkiem bowiem decyzji nieważnościowej może być przywrócenie stanu prawnego względem tego przedsiębiorstwa, jaki istniał przed nacjonalizacją. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wielokrotnie wyrażony został pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do jego zachowania albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP4/92, OSNCP 1992 r. nr 12, poz. 211 i OSP 1993 r. nr 5, poz. 104 stwierdził, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny Tym samym zdaniem organu nie można utożsamiać możliwości przywrócenia własności nieruchomości, na której znajduje się nadal budynek młyna, z możliwością odwrócenia stanu prawnego wywołanego nacjonalizacją przedsiębiorstwa. Skutkiem prawnym zużycia lub zniweczenia podstawowych składników majątku służącego działalności produkcyjnej w przedsiębiorstwie młyńskim jest nieistnienie tego przedsiębiorstwa w sensie struktury zdolnej do kontynuowania zadań gospodarczych przypisywanych jej w chwili nacjonalizacji. Same zaś grunty wraz z budynkiem nie stanowiły i nie mogą stanowić minimum pozwalającego na funkcjonowanie przedsiębiorstwa młyńskiego, którego przedmiotem działalności jest przemiał zboża. To, co faktycznie już nie istnieje jako zorganizowana całość, czyli przedsiębiorstwo pn. M., nie może być przedmiotem ochrony prawnej polegającej przecież na odwróceniu skutków wadliwych decyzji nacjonalizacyjnych. Skoro instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wywołuje skutki, jakby ta decyzja nigdy nie została wydana, to w niniejszej sprawie tego rodzaju możliwość nie istnieje z uwagi na nieodwracalny brak przedmiotu decyzji - przedsiębiorstwa pn. M., jako zorganizowanej całości - powodując tym samym zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Likwidacja poszczególnych składników majątkowych przedmiotowego przedsiębiorstwa spowodowała ustanie jego bytu prawnego. Przywrócenie takiego przedsiębiorstwa do stanu pierwotnego w znaczeniu faktycznym przez jego odbudowę nie oznaczałoby jeszcze odwracalności skutku prawnego decyzji nacjonalizacyjnej. Jego odtworzenie wymaga bowiem spełnienia szeregu wymagań prawnych, jakie system prawny stawia w tego rodzaju przypadkach. Nie będzie to jednak przywrócenie bytu prawnego dawnego przedsiębiorstwa, lecz jego odtworzenie w znaczeniu faktycznym, bo prawnie rzecz ujmując będzie to nowe przedsiębiorstwo. Odtworzenie nieistniejącego przedsiębiorstwa nie sprawi zatem, że będzie ono tożsame z przedsiębiorstwem zlikwidowanym w wyniku wykonywania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do żądania zwrotu pozostałego majątku oraz przyznania spadkobiercom odpowiednie5 rekompensaty finansowej organ wskazał, że decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wadliwa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne, co uniemożliwia fizyczny zwrot części istniejących nadal składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Brak możliwości usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego nie uniemożliwia wystąpienia uprawnionym stronom z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Skargę do Sądu na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. wniósł J. K. żądając zwrotu działek ew. nr [...] i nr [...] położonych w K. w powiecie [...] przy ulicy [...] nr [...] (obecnie ul. [...] nr [...]), które zostały bezprawnie znacjonalizowane, co stwierdza sam organ w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Gospodarki rozpoznając wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszy} przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji pierwszej instancji. Wskazać należy, iż przywołany art. 24 kpa razem z art. 25 kpa regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest fakt, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. W doktrynie przyjmuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 kpa ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 kpa, a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazać również należy, iż powyższe stanowisko potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt o kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Do gwarancji tych należy zaliczyć instytucje procesowe ustanowione w zasadach ogólnych, w tym zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Do instytucji procesowych zapewniających bezstronne i sprawiedliwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy należy zaliczyć instytucję wyłączenia pracownika, instytucję wyłączenia organu administracji publicznej oraz instytucję wyłączenia członka organu kolegialnego. Dalej NSA wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. NSA uznał, że kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy zarówno decyzję wydaną w pierwszej instancji, jak również decyzję wydaną w drugiej instancji podpisała, działająca z upoważnienia Ministra Gospodarki, M. S. Biorąc pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Wobec tego, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Gospodarki przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji tego samego organu, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż w komparycji zaskarżonej decyzji nie zostały wymienione wszystkie strony, które wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2010 r. Przepis § 3 art. 1J7 k.p.a. wymaga wskazania w sentencji decyzji stron postępowania z imienia i nazwiska. Sąd na podstawie art 135 p.p.s.a. objął kontrolą pod względem legalności także decyzję pierwszoinstancyjną. Stwierdzić należy, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie potwierdza prawidłowość przyjętego przez organ stanowiska, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. M. oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1968 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego tego przedsiębiorstwa zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu, że w okolicznościach sprawy zaistniały zdarzenia wskazujące na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, o których jest mowa w § 2 art. 156 k.p.a. Wskazać należy, iż w uchwale NSA z 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99 (ONSA 2000 r. Nr 3, poz. 93), przyjęto iż nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie podlega na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywarła sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Skutki prawne wywołane nie przez decyzję o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym taka decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutku prawnego wiąże się ze zdarzeniami prawnymi, o charakterze cywilnoprawnym, a nie jak przyjął organ ze zdarzeniami faktycznymi, idkie nastąpiły po wydaniu kontrolowanych orzeczeń nacjonalizacyjnych. Trzeba bowiem wskazać, iż badanie legalności orzeczenia w postępowaniu nadzorczym organ przeprowadza według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania badanego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że wszelkie zmiany jakie zaistniały w stanie faktycznym przedmiotowego przedsiębiorstwa na które wskazał organ w decyzji pierwszoinstacyjnej nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, iż zaszły nieodwracalne skutki prawne z tego powodu. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i lit. b) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Oz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy powtórnym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy zastosować się do oceny prawnej w nim wyrażonej.