IV SA/Wa 1753/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r. , nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej na terenie wsi D. przy ul. [...], gm. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...], o pow. 153 m2, stanowiącej własność T. Z. i T. Z. ( pkt 1 decyzji). W uzasadnieniu podano, że pismem z dna [...] kwietnia 2012 r. T. Z. i T. Z. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r. Następnie pismem z dnia [...] października 2012 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] maja 1974 r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając, że w dniu [...] maja 1974 r. decyzja z dnia [...] maja 1974 r. została im doręczona przez Sołtysa wsi D., a zatem został przekroczony termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Kolejnym pismem z dnia [...] września 2013 r. T. Z. i T. Z. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 1974 r., podnosząc, że organ wywłaszczeniowy nie powołał żadnego rzeczoznawcy oraz brak opinii szacunkowej. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców. W odwołaniu T. Z. podniósł, że organ nie wyjaśnił jakiego rodzaju grunt rolny został wywłaszczony. Podtrzymał zarzut braku powołania biegłego przez organ wywłaszczeniowy. Minister rozpatrując odwołanie wskazał, że mimo starań nie odnaleziono całości akt archiwalnych. W orzecznictwie podkreśla się, że w takim przypadku konieczna jest kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o dowody o te dowodowy w sprawę, które udało się zgromadzić. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy z dna 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, pod budowę drogi [...], co stanowi cel użyteczności publiczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia potwierdził plan realizacyjny budowy drogi [...] zatwierdzony z dniu [...] lutego 1972, nr [...] przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.. W ocenie Ministra spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ustawy, lecz nie doprowadził do zawarcia umowy sprzedaży. Ze znajdującego się w aktach protokołu z rokowań przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości w dniu [...] marca 1973 r. wynika, że właściciele nie wyrażają zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. W tej sytuacji zasadny był wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w W. z dnia [...] września 1973 r. [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wobec tej nieruchomości, które zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] października 1973 r., [...]. W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Niemniej z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 1974 r. wynika, że rozprawa została wyznaczona na dzień [...] listopada 1973 r. o godz. 10 w lokalu Prezydium WRN w W.. W aktach sprawy brak jest informacji, że rozprawa się odbyła, to mimo tego należy przyjąć, że została przeprowadzona w wyznaczonym w dniu. Z powodu braku protokołu z rozprawy nie można ustalić jej przebiegu, ani faktu czy uczestniczyli w niej właściciele oraz biegły, który dokonał szacunku nieruchomości. Nie można też ustalić jakie wnioski zostały zgłoszone w trakcie rozprawy. W aktach sprawy znajdują się dwie opinie szacunkowe dotyczące wyceny nieruchomości, co oznacza, że biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Pierwszą opinię sporządził w dnu [...] kwietnia 1973 r. inż. A. R. - Wojewódzki rzeczoznawca rolny Prezydium WRN w W., który wartość działki nr [...] o pow. 1653 m2 oszacował na kwotę 122 zł, Organ wskazał, że kwota ta została obliczona nieprawidłowo, gdyż biegły zastosował do wyceny przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP z 1969 r. nr 53, poz. 424), które zostało uchylone z dniem 9 sierpnia 1972 r. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP z 1972 r. nr 39, poz. 217). Drugą opinię sporządził w dniu [...] marca 1974 r. mgr inż. L. P. – rzeczoznawca w zakresie rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w W. w oparciu o przepisy ustawy z dna 12 marca 1958 r., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego i zaliczania powiatów do poszczególnych okręgów gospodarczych ( Dz. U. nr 31, poz. 282) oraz zarządzenia Naczelnika Powiatu w N. nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych za grunty rolne na terenie powiatu [...]. Organ wyjaśnił, że wywłaszczeniu podlegał grunt położony we wsi [...], który zgodnie z rejestrem gruntów prowadzonym przez Powiatowe Biuro Geodezji Urządzeń Rolnych stanowił grunt rolny klasy VI. Wobec tego, wbrew skarżącemu, brak jest podstaw do uznania, że wywłaszczony grunt stanowił grunt budowlany. Odszkodowanie za grunty rolne zgodne z art. 8 ust. 1 ustawy ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości zgodnie z ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipa 1972 r. Biegły na podstawie ww. aktów prawnych ustalił, że powiat N. zaliczony był do II-giej grupy powiatów, a wieś D. do strefy ekonomicznej miejskiej, w której cena 1 ha gruntów wynosiła 7 000 zł. Stawka odszkodowania według zarządzenia Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] styczna 1974 r., gdy rolnictwo nie stanowiło wyłącznego źródła utrzymana wynosiła 7 000 zł x 5= 35 000 zł/ ha, czyli 3,50 zł/m2. Biegły wartość przedmiotowej nieruchomości oszacował na kwotę 536 zł ( 153 m2 x 3,50 zł/m2), co było zgodne z art. 8 ustawy, tym samym odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Organ dodał, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywało nowe zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 styczna 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ( MP nr 7, poz. 54), przy czym stawki nie uległy zmianie, zatem zamiana zarządzenia nie mała wpływu na wysokość odszkodowania przyznanego za wywłaszczony grunt. Odnosząc się do zarzutów odwołana, że elaborat szacunkowy został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a organ nie powołał w toku postępowania biegłego, Minister stwierdził, że nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie. Zgodne z orzecznictwem rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister wyjaśnił, iż z art. 22 ustawy wynika, że biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką było orzekane o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Taka praktyka, mimo że sprzeczna z treścią przepisu nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Biegli był bowiem niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, a wycena , tak jak w tej sprawie. Polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez ustaloną stawę według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Fakt działania na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie nie miał wpływu na wartość wywłaszczonej nieruchomości. Odszkodowanie zostało przyznane w maksymalnej dopuszczonej przez przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wysokości. Kwestionowana decyzja Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...] spełnia wymogi określone w art. 23 ustawy, zawiera bowiem ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. W konstatacji Minister stwierdził, że nie podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, że organy nie wyjaśniły jak charakter miał grunt w dacie jego wywłaszczenia, budowlany, czy rolny. Wycena biegłego została wykonana na zlecenie inwestora jak dla gruntu rolnego, czyli błędnie, co miało wpływ na wynik wyceny. Inna cena jest gruntów rolnych, a inna gruntów budowlanych. Brak powołania biegłego przez organ do oszacowania odszkodowania, a potem brak rozprawy z jego udziałem jest rażącym naruszeniem prawa. Gdyby organ powołał niezależnego biegłego, ten wyceniłby grunt jako budowlany a nie rolny, bo nie byłby pod presją swojego zleceniodawcy. Skarżący podniósł, że podtrzymuje zarzuty zawarte w odwołaniu i wnosi o uwzględnienie jego skargi i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.; dalej jako p.ps.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa była wydana w postępowaniu zwykłym decyzja Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...], w sprawie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że prawidłowo uznał organ orzekający w sprawie niniejszej, że poddana kontroli w trybie nadzoru decyzja Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...], nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a. Podzielić należy stanowisko organu, że do wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 153 m2, położonej we wsi D. przy ul. [...], gm. [...], stanowiącej współwłasność T. Z. i T. Z. doszło w zgodzie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94; dalej jako ustawa). Wywłaszczenia dokonano bowiem na cel publiczny – budowę drogi [...] zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym w dniu [...] maja 1972 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.. Prawidłowo również uznał organ, że został spełniony także warunek z art. 6 ust. 1 ustawy, bowiem w aktach znajduje się protokół z rokowań przeprowadzonych w dniu [...] marca 1973 r. z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, że nie wyrażają ono zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. W takim przypadku uzasadniony był wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych z dnia [...] września 1973 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, do którego doszło zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 1973 r. W kwestii ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomości należy za organem wskazać, że art. 21 ustawy stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Protokół z rozprawy się wprawdzie się nie zachował, ale z zawiadomienia z dnia [...] maja 1974 r. o wszczęciu rozprawy wynika, że termin rozprawy został wyznaczony na dzień [...] listopada 1973 r. Z analizy akt nie wynika aby rozprawa się nie odbyła i, że biegły nie brał w niej udziału, stąd też zarzut skargi co do braku udziału biegłego na rozprawie nie można uznać za zasadny. Z akt sprawy wynika, że zostały sporządzone dwie opinie szacunkowe dotyczące wyceny przedmiotowej nieruchomości przez dwóch rzeczoznawców majątkowych. Jedną sporządził w dniu [...] kwietnia 1973 r. inż. A. R. wojewódzki rzeczoznawca rolny Prezydium WRN w W., który wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. 153 m2 oszacował na kwotę 122 zł, przy zastosowaniu stawek z zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ( M.P. nr 53, poz. 424). Organ wskazał, że to zarządzenie zostało uchylone z dniem 9 sierpnia 1972 r. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP nr 39, poz. 217). Drugą opinię sporządził mgr inż. L. P. rzeczoznawca w zakresie rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w W., który wycenił przedmiotową nieruchomość przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego i zaliczania powiatów do poszczególnych okręgów gospodarczych ( Dz. U. nr 31, poz. 282) i zarządzenia Naczelnika Powiatu w N. nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych na grunty rolne na terenie powiatu [...]. Z treści obu operatów wynika, że przedmiotem wywłaszczenia i wyceny był grunt oznaczony w rejestrze gruntów prowadzonym przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych jako R-VI o pow. 153 m2, położony we wsi D.. Skarżący nie zgadza się z tym, twierdząc, że wywłaszczona nieruchomość była działka budowlana, a nie jak przyjęli biegli grunt rolny. Jak wskazano wyżej w rejestrze gruntów przedmiotowa nieruchomość oznaczona była jako grunt rolny a nie działka budowlana, zaś skarżący w postępowaniu przed organami nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie swojego twierdzenia. Wyceny nieruchomości biegli dokonali w oparciu o dokumentację geodezyjną, w której nieruchomość skarżącego była ujawniona jako grunt R-VI. W tych warunkach zgodzić się należy z organem, że brak jest podstaw do uznania, że wywłaszczony grunt stanowił działkę budowlaną. Prawidłowo zatem Minister stwierdził, że oszacowanie wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 153 m2 zostało dokonane prawidłowo na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej według stawki 3,50 zł za m2 przyjętej zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i zarządzeniem Naczelnika Powiatu w N. z dnia [... stycznia 1974 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych za grunty rolne na terenie powiatu [...]. Jak trafnie zauważył organ, w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywało wprawdzie nowe zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, to zgodzić się należy z oceną organu, że nie miało to wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, tym samym nie zachodzą podstawy aby uznać, że kontrolowana decyzja z dnia [...] maja 1974 r. była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku powołania biegłego przez organ wywłaszczeniowy, stwierdzić należy, że słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dokonanie wyceny wywłaszczonej nieruchomości przez biegłych na zlecenie inwestora, w tej sprawie na zlecenie Wojewódzkiego Zarządu Dróg Krajowych, stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednak naruszenia tego nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Stąd też zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa wnikliwie i wszechstronnie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.