IV SA/Wa 1753/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. M. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2016 r. o warunkach zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: W. P. – prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H. V. wniósł o ustalenie warunków zabudowy na terenie działek ew. nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem podziemnym. Burmistrz [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla zawnioskowanej inwestycji obejmujące: linie rozgraniczające teren inwestycji, ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia wymagań dotyczących interesów osób trzecich, inne warunki wynikające z przepisów szczególnych i okres ważności decyzji. W ramach ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego ustalono m. in.: maksymalną wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, liczoną od poziomu terenu do Ścianki attykowej do 16,0 m; wysokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami – mierzona od poziomu terenu przed głównym wejściem do poziomu ścianki attykowej – do 16,0 m; dach dwuspadowy lub wielospadowy, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 35 st., dopuszcza się stosowanie dachów płaskich; maksymalną szerokość elewacji frontowej od 15,4 do 23 m. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła m. in. K. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2016 r. o warunkach zabudowy i umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniami I. S. i S. S.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy, wynika że przedmiotowa inwestycja ma powstać na terenie, na którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, a także zabudowa usługowa. Zatem planowana zabudowa (z wbudowaną funkcja usługową) jest zgodna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Ponadto projektowana inwestycja jest zgodna z pozostałymi warunkami zamieszczonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ww. ustawy. Dalej organ zaznaczył, że organ pierwszej instancji nadesłał w piśmie 27 lutego 2017 r. wyjaśnienie, że: "Przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zostały określone granice strefy ochrony konserwatorskiej zabytku archeologicznego nr [...], który swoimi granicami w projekcie mpzp obejmuje działki o nr ewid, [...] i [...] obr. [...] w [...]."; Gmina [...] nie posiada gminnej ewidencji zabytków. Z kolei przy piśmie z 11 kwietnia 2017 r. organ ten nadesłał postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] października 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia (w zakresie konserwatorskim) projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenie działki ew. nr [...] i [...] obr. [...] w [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem podziemnym z uwagi na to, że: "Planowana inwestycja jest poza obszarem zabytku archeologicznego wpisanego do rejestru zabytków, znajdującego się w wykazie zabytków do ewidencji gminnej oraz poza obszarem parku krajobrazowego, pomnika historii i nie podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego." Wskazano też, że ww. działki sąsiadują bezpośrednio z zabytkiem archeologicznym [...] (nawarstwienia kulturowe związane z powstaniem i rozwojem miasta). W związku z powyższym uznano, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (z wojewódzkim konserwatorem zabytków), natomiast strefa ochrony konserwatorskiej została określona w nieobowiązującym dotychczas projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało też, że w decyzji organu pierwszej instancji nie odniesiono się bezpośrednio do "wniosku" mieszkańców bloku przy ul. [...] w [...], ale wskazano m. in., że (w pkt IV): " Ustala się obowiązek wyposażenia terenu w miejsca postojowe dla samochodów w ilości na każde 100 m kw. powierzchni użytkowej m. in. 3 stanowiska, 0,75 msc./1 lok. mieszkalny...potrzeby parkingowe powinny być spełnione w ramach własnej działki budowlanej." Ponadto zgodność planowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego będzie badana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę; usytuowanie budynku w konkretnej lokalizacji na terenie inwestycji również należy do stadium zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Ostatecznie organ odwoławczy nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo i utrzymał ją w mocy. Natomiast umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami ww. osób, z uwagi na brak przymiotu strony. Legitymowanie się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, przy braku praw do dz. ew. [...] (ul. [...] w [...]) i braku praw własność czy użytkowania wieczystego do innych działek sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji, okazało się niewystarczające do tego, aby być stroną w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego na sąsiedniej działce. K. M. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. i w uzupełnieniu skargi - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca, nawiązując do odwołań, wskazała że ich celem było niedopuszczenie do powstania 5-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Urząd Miasta nie przeprowadził z mieszkańcami żadnych konsultacji w tym zakresie, choć nie były konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale skoro żyjemy w demokratycznym państwie, to dobre obyczaje powinny skłonić władze miasta do przeprowadzenia takich konsultacji z zainteresowanymi stronami. Organ wydając zaskarżaną decyzję uznał, że 0,75 miejsca parkingowego na lokal jest ilością wystarczającą dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Według danych z 2016 r. na każde 1000 mieszkańców przypada w Polsce 599 samochodów, co daje 0,6 sam./osób. Przeciętna rodzina w Polsce dysponuje więc 1,2 samochodami i tendencje w tym zakresie stale rosną. W sytuacji, gdy w niedalekiej przeszłości został zlikwidowany największy parking w [...], w miejsce którego ma powstać kompleks sportowy z basenem sytuacja w mieście, jeśli chodzi o parkowanie jest zatrważająca. Samochody parkują już na ulicach i chodnikach. Lokalizacja tak dużego budynku w ścisłym centrum miasta jeszcze tę sytuację pogorszy. Parking podziemny oferowany przez inwestora nie daje gwarancji, iż mieszkańcy planowanego budynku będą z niego korzystać, gdyż miejsca parkingowe mogą być dostępne za dodatkową opłatą, o czym inwestor w projekcie nie wspomina. Ponadto organy wydając swoje decyzje powołały się na sąsiedztwo budynków wielorodzinnych mieszkalnych i uznały powstanie kolejnego bloku jako kontynuację zabudowy. Jednak pominięto bardzo ważny fakt, mianowicie że w latach 70-tych, gdy Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] budowała osiedle [...] na rozpatrywanym terenie, to osiedle powstawało na terenie niskiej zabudowy siedliskowej. Wśród projektowanych bloków pozostał korytarz z zabudową niską (najwyżej dwie kondygnacje). Przez te wszystkie lata na terenie tego korytarza powstały jeszcze budynki – ul. [...] i [...] (dz. [...] i [...]), ale o dwóch kondygnacjach. Zatem budowa 5-kondygnacyjnego budynku wielorodzinnego, jest brutalną ingerencją w dobrze pomyślany i dobrze funkcjonujący układ urbanistyczny, ale o tym w uzasadnieniu decyzji nie ma mowy. Ponadto są zastrzeżenia co do ustanowionej strefy śródmiejskiej na terenie działek [...] i [...] obr. [...] w [...], od której ma powstać inwestycja zależą parametry techniczne realizacji tejże inwestycji. Nastąpi zablokowanie komunikacji na ul. [...] i [...]. Hałas związany z wielkim parkingiem podziemnym w godzinach nocnych (planowany wjazd na parking usytuowany jest tuż pod oknami sąsiedniego bloku). Burmistrz [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło się ww. problemami, niezwykle istotnymi z punktu widzenia skarżącej jako mieszkańca. Skarżąca także nadmieniła, że według informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta [...] projekt zagospodarowania przestrzennego centrum miasta jest zaawansowany i znajduje się na etapie uzgodnień z Konserwatorem Zabytków i powinien zostać do końca br. wyłożony do konsultacji z mieszkańcami. W tej sytuacji zasadnym jest, aby Urząd Miasta wstrzymał się do tego czasu z podejmowaniem tak istotnych dla społeczeństwa lokalnego decyzji bez konsultacji z najbardziej zainteresowanymi stronami, biorąc pod uwagę dobro ogółu, a nie tylko jednostki. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem par. 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2003r. W załączniku nr [...] do decyzji nr [...] (część tekstowa), będącym analizą funkcji oraz cech zagospodarowania terenu na stronie 8, podpunkt d), autorka analizuje wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W tym podpunkcie na początku sporządzająca analizę powołuje się na par. 7 ust. 1 ww. ww. rozporządzenia. W dalszej części pisze zaś, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, dla działek sąsiednich, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne, kształtuje się w granicach od 6,5 do 16 m". I dalej w związku z tym autorka analizy, ustala dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wysokość elewacji frontowej do 16 m, co jest niezgodne z par. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Już wysokość budynków mieszkalnych, które przywołuje w analizie autorka, kształtuje się pomiędzy 6,5 a 16 m, co daje średnią 11,25 m. Z opracowania K. Z. (geodety), załączonego do skargi, wynika, że łączna wysokość budynków w terenie analizowanym wynosi 559 m, liczba budynków 90, co daje średnią wysokość 6,21 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania W. P. (inwestor) w piśmie z 21 listopada 2017 r. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn przedstawionych poniżej. W pierwszej kolejności wskazał, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ani w postępowaniu, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja. Sąd administracyjny dokonuje samodzielnej oceny opierając się na istnieniu bądź nie po stronie danego podmiotu interesu prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przymiot strony co do zasady przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystymi nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a ponadto właścicielom i wieczystym użytkownikom gruntów dalej położonych, przy czym w tym ostatnim przypadku zależy to od stopnia uciążliwości i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty. Jednocześnie w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej reprezentowanie ogółu właścicieli należy do wspólnoty mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd. Członkom wspólnot nie przysługuje natomiast przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jeżeli nie wykażą własnego, indywidualnego interesu prawnego w sprawie. Podobne reguły należy zastosować do zarządu sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, która jest podmiotem uprawnionym do dokonywania czynności zarządu nieruchomością wspólną i to nie tylko czynności zwykłego zarządu, ale również czynności przekraczających zwykły zarząd. Sprawuje ona bowiem zarząd z mocy prawa, jako zarząd powierzony, czyli tak. jakby właściciele lokali powierzyli jej zarząd w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że orzecznictwo dotyczące legitymacji członków wspólnot mieszkaniowych w postępowaniach sądowo-administracyjnych ma zastosowanie również do legitymacji właścicieli lokali, gdy zarząd nieruchomością wspólną sprawowany jest przez spółdzielnię mieszkaniową. Skarżąca pozostaje współużytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działkami, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Dla należącego do niej lokalu Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] i prawo odrębnej własności lokalu związane jest udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu objętego księgą wieczystą [...]. Nieruchomość gruntowa powyżej wskazana pozostaje w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko Własnościowej [...] z siedzibą w [...]. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała indywidualnego interesu prawnego. W swoich pismach w sprawie skarżąca wielokrotnie podkreślała interes społeczny, dotyczący ogółu właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w zamieszkiwanym przez nią budynku. Wskazywała na naruszenie zastanego układu urbanistycznego, na możliwość zwiększenia ruchu na ulicy [...] i [...], czy też na hałas, który może być generowany przez garaż podziemny. Żaden jednak z argumentów nie wskazuje na istnienie przepisu, z którego miałby być wywiedziony jej indywidualny interes. Po drugie brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarówno Burmistrz jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyczerpująco przeanalizowali materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w toku postępowania nie dopuścili się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem którejkolwiek z wymienionych decyzji. Stanowisko skarżącej co do błędnie wyznaczonej wysokości pomija brzmienie § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Wysokość budynku wynika wprost z konkluzji autora analizy, który uznał, że wysokość projektowanego budynku ma stanowić kontynuację wysokości jednego z budynków znajdujących się na działce sąsiedniej - budynku zamieszkiwanego przez skarżącą. Argument skarżącej, że Burmistrz [...] wydając decyzję WZ miałby wziąć pod uwagę wysokość wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym również nie zasługuje na uwzględnienie. Celem skarżącej jest niedopuszczenie do powstania na nieruchomości pięciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego i uniemożliwienie adresatowi decyzji WZ zagospodarowania należącej nieruchomości w sposób przez niego zamierzony. Skarżąca wielokrotnie podnosi, że skala zamierzenia inwestycyjnego nie jest dostosowana do warunków istniejących w okolicy, pomija jednakże fakt, że budynek przewidziany w decyzji WZ miałby być w zasadzie identyczny z budynkiem, w którym zamieszkuje. W istocie skarżąca traktuje teren, na którym miałaby zostać zlokalizowana inwestycja, jako teren rekreacyjno- wypoczynkowy. Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania W. P. podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie; .pełnomocnik uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej [...] wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że reprezentuje członków spółdzielni mających spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, a do działek zabudowanych budynkami – Spółdzielni - przysługuje współużytkowanie wieczyste oraz w pełni ustawowo powierzony zarząd. Tymczasem skarżąca posiada wyodrębnioną własność i stosowny udział w użytkowaniu wieczystym gruntu; skarżąca wyjaśniła, że posiada mieszkanie w budynku bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji od strony wschodniej, budynek ten jest 5 kondygnacyjny, ma 16 m wysokości, mieszka na I piętrze, okna jej mieszkania wychodzą na teren inwestycji od strony zachodniej. Planowany budynek będzie miał wpływ na dotychczasowy dostęp światła do jej mieszkania, nastąpi wzmożony hałas związany z wjazdem do garażu podziemnego, zaludnienie, wszelkie uciążliwości związane z ewentualnym powstaniem lokali usługowych, zakorkowanie, nasłonecznienie, zostanie zaburzona cyrkulacja powietrza. Uczestnik postępowania W. P. dodał, że wszelkie samochody będą parkowały w planowanym garażu podziemnym. Wjazd do garażu podziemnego będzie z ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, niemniej nie podzielił w całej rozciągłości przytoczonej w niej argumentacji, nadto pewne uchybienia zauważył z urzędu. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. narusza prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy odeprzeć twierdzenie uczestnika postępowania wyrażonego w piśmie procesowym z 21 listopada 2017 r. jakoby skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym doszło do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Co do zasady stronami postępowania kończącego się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy jest inwestor i właściciel terenu, na którym przedsięwzięcie jest realizowane. Stronami tego postępowania mogą być także podmioty będące właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W sprawie przymiot strony bez wątpienia miała Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa [...] ul. [...] w [...], której skarżąca jest członkiem. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych sprawująca zarząd powierzony nieruchomością wspólną, reprezentująca na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności. Zasada ta nie wyklucza jednak możliwości korzystania przez właściciela odrębnego lokalu i współużytkownika wieczystego gruntu z przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a więc i w postępowaniu odwoławczym, o ile wykaże swój własny indywidualny interes prawny – odrębny od interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej. Skarżąca jest właścicielką mieszkania w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji objętym warunkami zabudowy i udziałowcem w użytkowaniu wieczystym gruntu. Nieruchomość ta bez wątpienia znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji zamierzonej na działkach nr [...] i [...]. Przedmiotowa inwestycja przez jej funkcję, zagospodarowanie działki, w tym ukształtowanie i cechy obiektu, nie pozostanie bez wpływu na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących, w szczególności mieszkania skarżącej. Lokal skarżącej usytuowany jest bowiem w budynku sąsiadującym od strony wschodniej terenu inwestycyjnego, znajduje się na I piętrze, a jego okna wychodzą na teren inwestycji od strony zachodniej. Powyższe oznacza, że skarżąca miała interes prawny, który dawał jej legitymację do wniesienia odwołania i skargi. Natomiast brak jego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji, w świetle przytoczonych okoliczności, należało ocenić jako naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dalej, przechodząc do naruszeń prawa jakich dopuścił się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, nie zadośćuczyniło jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 K.p.a. Uchybiło istocie administracyjnego toku instancji, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Kolegium nie dokonało ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W ramach postępowania odwoławczego nie przeprowadziło rzetelnie postępowania wyjaśniającego (art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i nie uzasadniło wydanej decyzji w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do zacytowania treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących decyzji o warunkach zabudowy; lakonicznego stwierdzenia, że projektowania inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.; wyjaśnienia dlaczego inwestycja nie wymaga uzgodnienia konserwatorskiego; zacytowania fragmentu decyzji pierwszej instancji odnośnie planowanych miejsc postojowych, w tym wskazania, że zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego będzie badana na etapie wydawania pozwolenia na budowę; i uzasadnienia umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do dwóch osób, które wniosły odwołania. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji administracyjnej spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., organ odwoławczy winien uzewnętrznić wyniki poczynionych ustaleń. Ustaleń faktycznych i prawnych, zawierających jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji, tak aby przekonać stronę do swoich racji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, nadto w sposób wyczerpujący odnieść się do argumentów podnoszonych w środku zaskarżenia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zatem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Tymczasem analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o pobieżnej ocenie decyzji o warunkach zabudowy i jej załączników oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ odwoławczy. W zaskarżonej decyzji organ nie zauważył i nie wykazał bowiem uchybień jakich dopuścił się - przy rozpoznawaniu sprawy - organ pierwszej instancji. Sąd w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził zatem, że wydana decyzja nie czyni zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny zebranego w toku postępowania materiału dowodowego sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien: Po pierwsze wykazać, w sposób przekonywujący i nienasuwający wątpliwości, że planowana inwestycja jest zgodna z normą art. 61 ust. 1 u.p.z.p., regulującą tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa (punkt 1) i pozostałymi warunkami wymienionymi w punktach od 2 do 5. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie: "rozporządzenie"]. W myśl § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Z kolei w myśl § 3 ust. 1 - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy; ust. 2 - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną – zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). Spośród wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które należy ustalić w decyzji o warunkach zabudowy trzeba wymienić: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych), szerokość elewacji frontowej (§ 1 pkt 4, 5 i 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się według: - ust. 1 - dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, - ust. 3 - jeżeli wysokość, [...], na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, - ust. 4 - dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, [...], jeżeli wynika to z analizy. Stosownie do § 8 rozporządzenia – geometrę dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W myśl § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. (ust. 2). W decyzji o warunkach zabudowy ustalono dla nowej zabudowy wysokość sięgającą 16 m. W załączniku nr 2 (stanowiącym analizę tekstową) podano, że wysokość istniejącej zabudowy dla działek sąsiednich, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne, kształtuje się w granicach od 6,5 do 16 m. Wysokość tę ustalono na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem, jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym czy dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Z powyższego natomiast wynika, że ustalona wysokość (16 m) nie mogła zostać wyznaczona jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, albowiem wysokość zabudowy sąsiedniej jest zróżnicowana, czyli ustalenie nastąpiło wbrew brzmieniu zastosowanego ust. 1 § 7 rozporządzenia; nie jest także średnią wielkością występującą na obszarze analizowanym zgodnie z brzemieniem ust. 3 § 7 rozporządzenia; ani inną wysokością wynikającą z analizy w myśl ust. 4 § 7 rozporządzenia. W decyzji ustalającej warunki zabudowy określono "dach jako dwuspadowy lub wielospadowy, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 35 st., dopuszcza się stosowanie dachów płaskich". Ustalenie to oparto na analizie tekstowej, z której jedynie wynika, że na obszarze analizowanym dachy budynków mieszkalnych wielorodzinnych są jednospadowe lub płaskie, o kącie nachylenia połaci dachowych do 15 st. Niemniej nie wykazano jak przedstawia się geometria dachów występujących na obszarze analizowanym, a w ustaleniach nie zawarto konkretu, dopuszczono bowiem każdy z możliwych wariantów dachu, nawet wielospadowy (niewystępujący w ogóle na terenie analizowanym), do tego o kącie nachylenia 35 st., podczas gdy kąt nachylenia na terenie analizowanym wynosi 15 st. Tymczasem przepis wymaga konkretnego określenia geometrii dachu przez podanie nie tylko kąta nachylenia, układu połaci dachowych, ale i wysokości głównej kalenicy, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Z decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i z analizy, nie wynika jak kształtuje się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometria dachu na poszczególnych działkach ujętych w granicach obszaru analizowanego, czyli jak uzyskano wielkość przyjętą dla wysokości i na jakich cechach dachów oparto opisaną geometrię dachu. Analiza w części pisemnej nie zawiera żadnych konkretnych danych zabudowy analizowanej dających punk wyjścia do ustaleń wymaganych treścią § 7 i § 8 rozporządzenia. Gdy zaś organ zamierza odstąpić od zasad, a oprzeć się na wyjątkach, to niezbędna jest pogłębiona analiza wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachów na analizowanym terenie, z której wynikałoby, że zasady ładu przestrzennego przemawiają za przyjęciem innych parametrów w tych zakresie (szczególne względy kompozycyjne, układ dominant, itp.). W decyzji o warunkach zabudowy ustalono szerokość elewacji frontowej jako maksymalną mającą się kształtować od 15,4 do 23 m. W analizie tekstowej wskazano, że średnia szerokość istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 19,2 m, dlatego dla nowej zabudowy wyznaczono szerokość na podstawie § 6 ust. 1 ww rozporządzenia, określając ją jako maksymalną od 15,4 do 23 m. Niemniej skoro zdecydowano się na zastosowanie tolerancji do 20 %, to ustalenie szerokości elewacji frontowej winno wskazywać konkretną, jednostkową wartość, która mieściłaby się w przedziale od 15,4 m do 23 m. Do tego nawet przyjęcie ustalenia szerokość elewacji frontowej w widełkach 15,4 do 23 m, nie mogło być określone w obu tych wielkościach jako maksymalne, tylko 15,4 m jako min. a 23 m jako max. Po drugie, z analizy akt sprawy, w tym decyzji o warunkach zabudowy, wynika że integralną jej częścią są załączniki, takie jak: 1) część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i 2) wyniki analizy urbanistycznej – część tekstowa i część graficzna. Niemniej część graficzną decyzji o warunkach zabudowy i część graficzną analizy sporządzono na kopii z kopii mapy poświadczonej za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto załącznik graficzny analizy nie odzwierciedla załącznika będącego częścią tekstową analizy w zakresie ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Załącznik ten jedynie przedstawia istniejącą zabudowę na terenie analizowanym z punktu widzenia jej funkcji, nie obrazuje natomiast od strony graficznej kształtowania się na terenie analizowanych parametrów i wskaźników zabudowy istniejącej zabudowy, tj. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej granicy elewacji frontowej i geometrii dachu na poszczególnych działkach. Powyższych map nie można uznać za mapy spełniające wymóg, o którym stanowią art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 i § 3 ust. 2 rozporządzenia. Nadto, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Na załącznikach graficznych projektu decyzji o warunkach zabudowy i projektu analizy graficznej brak adnotacji o ich sporządzeniu przez uprawnioną osobę. Z kolei odparcia wymagają pozostałe twierdzenia skargi. W tym względzie należy stwierdzić, że: 1) przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązku przeprowadzenia w ramach postępowania szeroko rozumianych konsultacji społecznych; 2) w ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego decyzji o warunkach zabudowy zawarto obowiązek wyposażenia terenu w miejsca postojowe dla samochodów w ilości: na każde 100 m² powierzchni użytkowej min. 3 stanowiska, 0,75 msc/1 lok. mieszkalny. Potrzeby parkingowe winny być spełnione w ramach własnej działki budowlanej. W zakresie miejsc parkingowych wypowiedział się także inspektor na rozprawie, podając że pojazdy będą parkowane w garażu podziemnym. W tym kontekście należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie m. in. wymaganej ilości miejsc parkingowych (§ pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy – Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Prawodawca przewidział też w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosowanie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, zaś w § 18 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, regulacja zawarta w § 18 ust. 2 z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie może jednak prowadzić do powstania sytuacji, w której organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy będzie wkraczał w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Z kolei przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i z jego treści nie wynika konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji (wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 428/16, publ. Lex nr 2085174). Nie ma jednoznacznych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma określać w sposób konkretny liczbę miejsc parkingowych (wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 601/15, publ. Lex nr 1932850). Wymieniony akt administracyjny zmierza bowiem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na danym terenie może powstać zabudowa o określonych cechach, zaś nie może z niego wynikać, wbrew obowiązującym regulacjom, nakaz bezwzględnie wiążący organ wydający pozwolenie na budowę, do tego ujęty w warunkach urbanistycznych decyzji o warunkach zabudowy, a dalej zaakceptowany przez organ odwoławczy; 3) odnośnie hałasu, czy innych uciążliwości, które inwestycja ta będzie, zdaniem skarżącej, generowała i które na terenie jej zamieszkiwania już występują, trzeba wskazać na regulację art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 u.p.z.p. Norma ta stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Niemniej ochrona interesów osób trzecich, czyli w zakresie podnoszonym przez skarżącą, nie może być na etapie ustalania warunków zabudowy oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Natomiast na tym etapie przygotowania inwestycji (czyli ustalania warunków zabudowy), wymagania w wymienionym zakresie mogą mieć jedynie charakter ogólny. Niemniej zabezpieczają zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają na tym etapie przepisy prawa (np. wyrok WSA w Warszawie 29.11.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1500/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej ujmując, uciążliwości wskazywane przez skarżącą nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Twierdzenia dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne. Ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana, z uwagi na jej uciążliwości, może prowadzić do naruszeń praw osób trzecich przy korzystaniu z sąsiednich nieruchomości należy wprawdzie do organów administracji publicznej, ale dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pod. wyrok NSA z 15.03.2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, publ. Lex nr 198329); 4) trwająca procedura planistyczna obejmująca teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy mogła jedynie uzasadniać zawieszenie postępowania na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.). Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku. Stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania zasad ogólnych i dowodowych postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, w ramach dyspozycji art. 138 K.p.a., wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. W świetle powyższego Sąd - badając legalność wydanej w sprawie decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości spowodowane było brakiem wykazania w stosunku do wszystkich innych odwołujących się interesu prawnego w sprawie, w szczególności w zakresie wniesienia odwołania, a w dalszej kolejności wykazania terminowości wniesionych odwołań. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak sentencji wyroku.