IV SA/Wa 1754/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. N., G. N. i J. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżących W. N., G. N. i J. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1754/10 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].07.2010 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].03.2010 r., stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych w S. przy ul.[..], działka nr [...] z obrębu [...]., objęta KW [...] oraz przy ul. [...], działka nr [...] z obrębu [...], objęta KW [...] (zapisane dawniej w księgach o numerach [...] oraz [...]), uprzednio będących własnością B. N.j. W uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...].03.2010 r. Minister wskazał, że Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych na podstawie wniosku o odszkodowanie zgłoszonego w oparciu o Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (określany dalej Układem), dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych i wchodzący w życie w dniu 16.07.1960 r., przyznała B. N. (vel B. N.) odszkodowanie za utratę prawa własności tych nieruchomości. Przedmiotowe nieruchomości zostały zbyte w dniu [...].05.2009 r. przez następców prawnych byłej właścicielki, wpisanych do ksiąg wieczystych jako właściciele tych nieruchomości – W. N. oraz G. N. na rzecz J. B. do jego majątku odrębnego. W ocenie Ministra Finansów, skoro B. N. przyznano odszkodowanie za te nieruchomości, to zaszła podstawa do wydania decyzji stwierdzającej ich przejście na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65). Podkreślił, że przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa decyzją deklaratoryjną Ministra Finansów potwierdza jedynie zaistnienie określonego stanu prawnego, nie zmieniając istniejących stosunków prawnych. Zdaniem Ministra, ustawa z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych nakłada na niego obowiązek wydania takiej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, za którą przyznano w tym trybie odszkodowanie. Organ administracji publicznej nie działa tu zatem w ramach uznania administracyjnego. Treść zaś art. III Układu jest podstawą uznania, że organy polskiej administracji publicznej nie są właściwe do badania kwestii m. in. wielkości odszkodowania oraz faktycznej zapłaty. Zrzeczenie się zaś własności tych nieruchomości przez ich byłą właścicielkę nie było, w ocenie Ministra, niezbędną podstawą przejścia prawa własności tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja Komisji miała bowiem charakter rozstrzygający w procedurze przyznawania odszkodowań. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynęły od stron umowy sprzedaży tych nieruchomości – W. N., G. N. oraz J. B., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik stwierdził m. in., że stan prawny powstały na skutek kolejnych przekształceń własnościowych prowadzi do bezprzedmiotowości tego postępowania. Jego zdaniem, obowiązkiem organu było ustalenie za co i jakiej wysokości odszkodowanie zostało przyznane oraz czy towarzyszyło mu zrzeczenie się praw do przedmiotowych nieruchomości. Wniosek B. N. o odszkodowanie nie wskazuje na złożenie takiego zrzeczenia się. Nie wiadomo też, czy decyzja Komisji została w stosunku do B. N. wykonana. Brak wyjaśnienia kwestii zrzeczenia się tych praw, w ocenie pełnomocnika, stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wątpliwości w jego ocenie budzi także, czy rząd PRL podjął jakiekolwiek działania w celu przejęcia tych nieruchomości. Zwrócił uwagę na oświadczenie zawarte we wniosku o przyznanie odszkodowania za te nieruchomości, gdzie małżonkowie N. stwierdzili, że szkody powstałe podczas wojny na tych nieruchomościach likwidowali na własny koszt, co świadczy o tym, że po wojnie odzyskali posiadanie swych nieruchomości. Powołując się na dokumentację złożoną w aktach sprawy [...], prowadzonej przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w S. pełnomocnik zaznaczył, że do wydania decyzji z dnia [...].01.1975 r. w sprawie przejęcia w zarząd państwowy tych nieruchomości pozostawały one we władaniu właścicielki B. N. jeszcze w latach sześćdziesiątych, a następnie swe prawa właścicielskie wykonywała ona za pośrednictwem osób trzecich. Z tych okoliczności wywiódł, że Układ ów nie znajdował do przejętych jej nieruchomości zastosowania. Z uwagi na poślubienie obywatela Stanów Zjednoczonych nie miała wyboru i musiała złożyć wniosek w tym przedmiocie. Przedmiotowy Układ zaś nie stanowił źródła prawa w polskim systemie prawnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów dokonując ponownej analizy zgromadzonych dokumentów oraz przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w tej sprawie potwierdził prawidłowość kwestionowanej decyzji, która jego zdaniem, wbrew twierdzeniu kwestionujących jedynie potwierdzała zaistnienie określonej sytuacji prawnej, a obowiązek jej wydania spoczywał na Ministrze Finansów. Natomiast, jak zaznaczył Minister ocena okoliczności, czy decyzja ta jest wykonalna nie należy do organu orzekającego, bowiem ustawa z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych wykonanie decyzji deklaratoryjnych powierzyła niezawisłym sądom. Podobnie kwestia usunięcia rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej również leży w zakresie właściwości sądów powszechnych. Dokument zrzeczenia się praw przez osobę powołująca się na Układ był składany przez wnioskodawców w razie potrzeby przedstawienia dodatkowych wyjaśnień przed Komisją i miał charakter pomocniczy. Istotne znaczenie miała decyzja Komisji przyznająca odszkodowanie. Powołując się na art. III Układu potwierdził, że organy polskiej administracji publicznej nie były właściwe do badania kwestii m. in. wielkości odszkodowania oraz faktycznej zapłaty. Podstawą wydania decyzji o przejściu był fakt przyznania odszkodowania, a więc potwierdzenie zaistnienia określonego stanu prawnego, nie zmieniając stosunków prawnych. Nie władanie nieruchomością przez Skarb Państwa jest zatem przesłanką wydania decyzji deklaratoryjnej, jak podkreślił Minister. Jest nią natomiast przyznanie odszkodowania przez organ innego państwa. Zarówno ustawa z 1968 r., jak i Układ nie dopuszczają badania okoliczności, które były podstawą przyznania odszkodowania. Strona polska nie może bowiem podważać ustaleń strony amerykańskiej. Skargę do Sądu Administracyjnego na tę decyzje ostateczną wnieśli – W. N., G. N. oraz J. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik skarżących zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 Kpa. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że zaistniałe przekształcenia własnościowe winny prowadzić do bezprzedmiotowości tego postępowania, a więc jego umorzenia. Dokładnego ustalenia wymagało za co i jakiej wysokości odszkodowanie zostało B. N. przyznane, czego Minister zaniechał. Brak jest też ustaleń organu, czy decyzja Komisji została w jakikolwiek sposób wykonana, zwłaszcza wobec faktu dalszego władania przez właścicielkę tymi nieruchomościami. Zarzucił więc Ministrowi bezpodstawne przyjęcie, że B. N. utraciła władnie przedmiotowymi nieruchomościami w chwili złożenia wniosku. Odwołując się do postanowień Układu wskazał, że odszkodowanie przyznawane było wówczas, gdy mienie przejęte zostało przez Państwo Polskie. W rozpatrywanej sprawie nie ustalono natomiast, w świetle przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów, czy rząd PRL podjął jakiekolwiek działania w celu przejęcia tych nieruchomości. Przedłożone przez pełnomocnika dokumenty wskazują, że nastąpiło to poza okresem objętym działaniem układu indemnizacyjnego pomiędzy USA i PRL, czyli po 16.07.1960 r., a mianowicie w 1975 r. Uprzednio nieruchomości te były zarządzane przez N. w drodze zarządu powierzonego osobom fizycznym. Zarzucił zatem nieistnienie przesłanki przyznania odszkodowania w postaci faktycznego przejęcia mienia najpóźniej w dacie wejścia w życie Układu. Podniósł, że nie ustalono także, czy B. N. wypłacone zostało odszkodowanie. Zaznaczył, że oświadczenie byłej właścicielki przedmiotowych nieruchomości obejmowało zgodę wyłącznie na ograniczenie rozporządzania własnością, a nie zrzeczenie się własności, z uwagi na niemożność powrotu do Polski. Mąż jej służył w armii Stanów Zjednoczonych Ameryki, do kraju więc wówczas wrócić nie mogła. Pełnomocnik podniósł także, iż Układ ten nie stanowił źródła prawa w polskim systemie prawnym, a ustawa z 1968 r., a w szczególności jej art. 2, w świetle orzecznictwa Sądów Administracyjnych, znajdowała zastosowanie wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki w postaci faktycznego przejęcia nieruchomości, przyznania dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania i wypłacenia go. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokumentami archiwalnymi, na których oparł się Minister wydając zaskarżoną decyzję był wniosek występujących z roszczeniami małżonków N. nr [...], zawierający oznaczenie nieruchomości nim objętych oraz decyzja nr [...] z [...].12.1964 r., wydana przez Komisję Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych z dnia [...].12.1964 r., przyznająca B. N. odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości, w której części końcowej stwierdzono, że tej samej treści decyzję ostateczną wydała Komisja w dniu [...].01.1965 r. Nie było jednakże zaświadczenia, przewidzianego w art. Vc Układu i pkt. 7 Protokołu z dnia 29.11.1960 r., w którym uzyskujący odszkodowanie przed Komisją Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, zrzekał się praw własności do danych nieruchomości, objętych przyznanym odszkodowaniem. W rozpatrywanej sprawie okoliczność ta, w ocenie Sadu, ma istotne znaczenie zważywszy, iż jak podnosił pełnomocnik skarżących, B. N. prawdopodobnie utraciła władanie przedmiotowymi nieruchomościami dopiero w 1975 r. Wobec faktu, że wszelkich ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek do przyznania odszkodowania dokonywała strona amerykańska, a następnie wypłacała przyznane odszkodowanie, ustalenia w tym zakresie w zasadzie pozostają poza oceną organu orzekającego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65). Należy jednakże mieć na względzie, że strona amerykańska czyniła to w oparciu o dokumenty, ustalenia stanu faktycznego i informacje konieczne do wyceny przejętego mienia przedkładane przez stronę polską (pkt 2 lit.b Protokołu z dnia 29.11.1960 r.). W razie uzyskania informacji przeczących przyjętym ustaleniom Komisja mogła zatem zaniechać wykonania tej decyzji. W tej konkretnej sytuacji, wobec istniejących wątpliwości, czy do wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości znajdował zastosowanie Układ, z uwagi na prawdopodobną utratę władania tymi nieruchomościami przez ich właścicielkę po dniu [...].07.1960 r. - przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej o przejściu przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa konieczne było ustalenie, czy istotnie doszło do wykonania przez stronę amerykańską decyzji o przyznaniu B. N. odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, położone w S. przy ul. [...], działka nr [...] z obrębu [...] oraz przy ul. [...], działka nr [...] z obrębu [...], określone w ostatecznej decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych z dnia 28.01.1965 r. Konieczne było to zwłaszcza wobec wątpliwości w tym zakresie podniesionych przez pełnomocnika jej następców prawnych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Względnie konieczne było ustalenie, czy B. N. zrzekła się, zgodnie z art. Vc Układu i pkt. 7 Protokołu z dnia 29.11.1960 r. przed Komisją Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych praw własności do przedmiotowych nieruchomości. W decyzji przyznającej odszkodowanie nr [...] z [...].12.1964 r., jak trafnie podniósł Minister, w odpowiedzi na skargę zaznaczono, że B. N. utraciła użytkowanie i posiadanie przedmiotowych nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30.01.1959 r. (Dz. U. 1959, nr 10, poz. 59), tj. w dniu 12.02.1959 r. Jednakże wobec dokumentów pozwalających na dokonanie odmiennych ustaleń istnieje wątpliwość, czy odszkodowanie przyznane jej decyzją Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych zostało jej faktycznie wypłacone, czemu na ogół towarzyszyło zrzeczenie się, wynikające z art. Vc Układu i pkt. 7 Protokołu z dnia 29.11.1960 r., których śladów brak w zgromadzonych przez organ dokumentach archiwalnych. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy Minister czynił starania w celu pozyskania owego zrzeczenia się lub potwierdzenia wykonania decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych. Z tej więc przyczyny, w tej konkretnej sprawie Sąd stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżących. Odnosząc się do zarzutu braku ratyfikacji Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, który wszedł w życie w dniu 16.07.1960 r. trzeba mieć na uwadze, że w okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r. występowała wyraźna tendencja do upraszczania trybu zawierania umów międzynarodowych, a znaczna część tych umów nie była poddawana formalnej procedurze ratyfikacyjnej. Z tego też względu ustawodawca spostrzegł konieczność uchwalenia ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65), aby w ten sposób stworzyć stosowną podstawę do wpisu własności przejętych w tym trybie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, której to podstawy nie mógł stanowić przedmiotowy Układ. Z tego też względu decyzja Ministra Finansów w tym przedmiocie ma niewątpliwie charakter deklaratoryjny, bowiem do przejścia własności nieruchomości mogło dojść ex lege na skutek złożenia przez B. N. zrzeczenia się prawa własności przedmiotowych nieruchomości i wypłaty jej należnego odszkodowania. Trzeba przy tym podkreślić, iż odszkodowanie wypłacane było przez rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej tylko na dobrowolnie złożony wniosek zainteresowanej osoby, posiadającej obywatelstwo amerykańskie, po zbadaniu przez tę Komisję tytułu wnioskodawcy do przejętego mienia, jego stanu i wartości przez Komisję Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych. Odnośnie konstytucyjności ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24.10.2000 r., sygn. akt SK 31/99, wydanym w sprawie ze skargi konstytucyjnej (por. OTK ZU nr 7(37)/2000). Trybunał umorzył wówczas postępowanie, uznając wydanie orzeczenia za niedopuszczalne i zbędne z powodu oczywistej bezzasadności skargi. Należy jednakże mieć na uwadze, że przepisy tej ustawy, a w szczególności jej art. 2 umożliwiały w istocie wpisanie jako właściciela przejętej nieruchomości Skarbu Państwa, który nabył ją uprzednio z mocy prawa, w oparciu o ustalenia tego Układu, który jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny, w całości został wykonany i wywołał skutki wobec obywateli państwa obcego. Niewątpliwie Minister Finansów byłby więc zobowiązany do wydania decyzji deklaratoryjnej w razie stwierdzenia, iż odszkodowanie zostało przyznane, a właścicielka zrzekła się praw do tych nieruchomości. Potwierdziłby wówczas niejako zaistnienie określonych skutków prawnych. Nie można zatem przyjąć, aby decyzja takie były trwale niewykonalne, a postępowanie w tym przedmiocie bezprzedmiotowe. Ocena w tym zakresie należy do sądów powszechnych, podobnie jak i badanie dobrej wiary nabywców takich nieruchomości. Podkreślenia wymaga, iż jakkolwiek wolą ustawodawcy, co do zasady, było bezzwłoczne wpisywanie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, za którą, po zrzeczeniu się przez poprzedniego właściciela, wypłacono stosowne odszkodowanie w oparciu o przedmiotowy Układ. To jednak należy dopuścić możliwość znacznie późniejszego wydania takiej decyzji, co nie może czynić jej bezprzedmiotową. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut, iż odszkodowanie to, jeśli byłoby wypłacone obejmowało wyłącznie zgodę na ograniczenie rozporządzania własnością, a nie zrzeczenie się własności. Z treści decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych nr [...] wynika, iż odszkodowanie przyznaje się za odjecie własności przedmiotowych nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że kwestia braku podstaw do objęcia nieruchomości Układem i wypłaty odszkodowania, z uwagi na zbyt późne przejęcie jej przez Państwo Polskie, a więc po dniu wejścia w życie układu indemnizacyjnego pomiędzy USA i PRL - w sytuacji przyznania odszkodowania i zrzeczenia się praw - nie może stanowić o braku podstaw do wydania tej decyzji deklaratoryjnej. Należy mieć na względzie, że to strona amerykańska dokonywała wszelkich ustaleń w tym zakresie i przyznanie na złożony wniosek żądanego odszkodowania, z jego wszelkimi skutkami wypływającymi z tego Układu, stanowiło suwerenną decyzję Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Państwo Polskie natomiast w jej następstwie zwalniane było z wszelkich zobowiązań finansowych z tytułu przejęcia tego mienia. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.