IV SA/Wa 1755/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza solidarnie na rzecz skarżących M. S. i J. S. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 1454 (jeden tysiąc czterysta pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. S. i J. S., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. ustalającą jednorazową opłatę - w wysokości [...] zł - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. U uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. Wójt Gminy R. zawiadomił M. S. i J. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -działki nr ewid, [...] położonej we wsi F. gm. R. o pow. [...] m2, zbytej aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] września 2006 r. - w związku z uchwaleniem Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. dla części terenów we wsi F., D., L.i F., przyjętego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Wójt Gminy R. ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...] zł tytułem wzrostu wartości ww. nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek odwołania Stron od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie operatu szacunkowego nie można stwierdzić, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia nowego planu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i sporządzenia nowego operatu szacunkowego, Wójt Gminy R. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...] zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości - działki nr ewid. [...] położonej we wsi F. w Gminie R. o pow. [...] m2, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", oraz art, 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r.» nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.". W odwołaniu od powyższej decyzji Strony, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że zmiana planu nie spowodowała wzrostu wartości nieruchomości, ewentualnie o ustalenie, że wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, czyli należna oplata planistyczna może ewentualnie wynosić [...] zł. Jednocześnie zarzuciły naruszenie: - art. 7. art. 77 i art. 80 k.p.a., - art. 153 oraz art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. t.j. z 2004 r., nr 261, poz. 2603), dalej powoływanej jako: "u.g.n.", * § 4 ust. 4 oraz § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), * art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p. W uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, że wartość przedmiotowej nieruchomości nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu i zmianą jej przeznaczenia. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając wycenę wziął pod uwagę wyłącznie transakcje występujące na rynku po zmianie planu, nie wyjaśnił przy tym, dlaczego nie zostały wzięte pod uwagę transakcje sprzed zmiany planu dla wykazania rzeczywistej zmiany cen mających istotny wpływ na wartość działki. Wskazano nadto, że rzeczoznawca majątkowy, stosując metodę korygowania ceny średniej, najpierw skorygował ją w dół i określił wartość prawa do gruntu przed zmianą planu na kwotę [...] zł/m2, a następnie, stosując tę samą metodę korygowania ceny średniej - tym razem w górę - określił wartość prawa do gruntu po zmianie planu na kwotę [...] zł/m2. Uzyskana w ten sposób różnica została Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 wykorzystana do ustalenia opłaty planistycznej. Porównywane przez rzeczoznawcę nieruchomości nie wykazywały żadnych różnic we wszystkich cechach porównawczych, brak było zatem podstawy do korygowania ceny. Skoro ceny nieruchomości były podobne i nie było cen rażąco odbiegających od średniej -korektę zastosowano jedynie dla wykazania nieistniejącego wzrostu ceny. Podniesiono również, że z przedstawionych przez rzeczoznawcę 16 transakcji wynika, że rynkowa cena porównywalnych nieruchomości w tym rejonie nie wzrosła na przestrzeni roku, ponieważ te nieruchomości już dawno nie były traktowane jako nieruchomości rolne - nie były wykorzystywane do produkcji rolnej. Z uwagi na swoje położenie, przewidywaną zmianę planu i sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, były traktowane przez właścicieli i nabywców jako nieruchomości w perspektywie przeznaczone na cele mieszkaniowe - takie też osiągały ceny bezpośrednio przed i po zmianie planu. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związaną ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego ustała się na podstawie art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Z przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że zmiana wartości nieruchomości jako następstwo uchwalonego lub zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawę do obciążenia właściciela opłatą w przypadku wzrostu jej wartości, która jest określana mianem renty planistycznej. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty zależne jest od zaistnienia dwu przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Dla powstania obowiązku świadczenia decydujące jest dojście do skutku czynności prawnej, tj. zbycia nieruchomości przed upływem terminu, o którym mowa wyżej. Termin pięcioletni wynika z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. Ustalenie wysokości opłaty dokonywane jest według zasad dotyczących wyceny zbywanych nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Następnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie uchwała nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2005 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla części terenów we Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 wsiach F., D., L. i F. określiła, że przedmiotowy teren uzyskał prawo zabudowy zmieniając swoje przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (MN/U). Przed wydaniem decyzji sporządzony został operat z określenia wartości renty planistycznej, w którym rzeczoznawca majątkowy obliczył wartość nieruchomości przed zmianą planu na kwotę [...] zł i po zmianie planu na kwotę 154,008,00 zł, co dało różnicę [...] zł, z czego 30% z tytułu zmiany przeznaczenia w planie stanowi [...] zł. Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego dat transakcji wziętych do porównań Kolegium wskazało, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie z dniem [...] grudnia 2005 r., zatem część transakcji wziętych do porównań miała miejsce przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Za bezzasadne Kolegium uznało zawarte w odwołaniu stwierdzenie, iż w Gminie R. grunty rolne były sprzedawane jako budowlane na podstawie zapisów studium uwarunkowań od 1999 r., ponieważ studium uwarunkowań nie jest prawem miejscowym, nie określa przeznaczenia nieruchomości i sposobu ich wykorzystania. Stanowi jedynie wytyczne dla projektantów planu i określa kierunki rozwoju gminy. Następnie Kolegium wskazało, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca dokonał zmiany współczynnika korygującego dotyczącego możliwości zagospodarowania w ten sposób, że przed zmianą planu zastosował współczynnik najniższy z możliwych, zaś po zmianie planu najwyższy. Wartość nieruchomości po zmianie planu wzrosła z uwagi na wzrost możliwości inwestycyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. S. i J. S. - reprezentowani przez pełnomocnika - wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 15, art. 77, art. 80, art. 81, art. 138 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 153 i 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 153, 154 ust. 3 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 36 ust 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym, § 4 ust. 4, § 50 ust. 1, 2 i 3, § 65 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W motywach skargi podniesiono w szczególności, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie istotnych okoliczności sprawy i nie rozpoznały jej istoty, przez co uchybiły wskazanym wyżej przepisom postępowania. Organy nie wykazały obiektywnego wzrostu wartości nieruchomości i jego związku z uchwaleniem planu, które to okoliczności są podstawową przesłanką powstania obowiązku opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem Skarżących, skłania do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bardzo pobieżnie zapoznało się z treścią odwołania odnosząc się wyłącznie do kilku mniej istotnych zarzutów odwołania. Nie dokonało przy tym merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżący wskazali, iż organ odwoławczy nie wziął pod uwagę treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W konsekwencji pominął kwestię faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu pomimo zarzutów podnoszonych w tym zakresie w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Skarżący zauważyli, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu określa się biorąc pod uwagę m.in. otoczenie i sąsiedztwo, powierzchnię nieruchomości, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan jej zagospodarowania, cechy użytkowe i ekonomiczne nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie winny być poczynione przez organ orzekający i odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji, jako jedna z podstawowych przesłanek. W rozpatrywanej sprawie powyższa kwestia została pominięta przez organy orzekające, a argumentacja skarżących - zbagatelizowana. Nadto Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (...) z powodu wadliwie zastosowanej metody korygowania ceny średniej dla określenia wartości działki. Skoro bowiem porównywane przez rzeczoznawcę nieruchomości (pochodzące z Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 transakcji przeprowadzonych wyłącznie po uchwaleniu planu miejscowego) nie wykazywały żadnych różnic we wszystkich cechach porównawczych (różnice takie nie zostały wykazane przez rzeczoznawcę w oparciu o dokumenty źródłowe), to brak było podstaw do dwukrotnego korygowania ceny. Ceny nieruchomości były podobne, nie było cen rażąco odbiegających od średniej - korektę zastosowano zatem jedynie dla wykazania nieistniejącego wzrostu ceny. Skarżący zaznaczyli, że w operacie brak jest rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia m.in. odnośnie ustalenia i działania współczynników korygujących. Z treści operatu nie wynika, czym kierował się rzeczoznawca ustalając przedmiotowe współczynniki. Końcowo Skarżący podnieśli, że uchwalenie planu miejscowego, w którym ulega zmianie przeznaczenie nieruchomości, wbrew stanowisku organów orzekających, nie skutkuje automatycznie wzrostem wartości nieruchomości. Ustalona wstępnie przez biegłego rzeczoznawcę średnia cena nieruchomości określona na podstawie 16 transakcji winna być podstawą konkluzji, że w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość przedmiotowej nieruchomości nie uległa zmianie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Kierując się ww. przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekając na skutek odwołania Skarżących dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a w konsekwencji nieprawidłowo (przedwcześnie) w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego uznało, że decyzja organu pierwszej instancji - ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -odpowiada prawu. Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art, 15 k.p.a., sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy w pierwszej, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Chodzi o to, "by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób poważny i rzeczowy przeanalizowano wszystkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony" (v. uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiVS 1995, nr 7, poz. 82). Obowiązkiem organu odwoławczego nie jest zatem kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie a nadto rozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów strony (w szczególności podniesionych w odwołaniu) i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (v. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r, sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725, wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97 - LEX nr 43276). Decyzja organu drugiej instancji musi być zatem wydana w następstwie przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., a nadto winna spełniać wymogi wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a, W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, co czyni uzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie. Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest zasadność ustalenia dla Skarżących –M. S. i J. S. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr ewid. [...] położonej we wsi F.w Gminie Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 R. o pow. [...] m2, zbytej aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] września 2006 r. - w związku z uchwaleniem "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. dla części terenów we wsiach F., D., L. i F.", przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2005 r.). Zdaniem organów orzekających wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, co skutkowało ustaleniem renty planistycznej w ww. wysokości. Stanowisko to kwestionują Skarżący twierdząc, że uchwalenie planu miejscowego pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości, a przeciwne ustalenia organu opierają się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany reguluje art, 36 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia lub zmiany planu. Między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego musi nastąpić obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu (v. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06, LEX nr 355479, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06, niepublikowany). W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 u.p.z.p,). Z art, 7 u.g.n. wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości zgodnie z art. 150 u.g.n., przy czym wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2 art. 150). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Uszczegółowienie zasad wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej zawarte zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z § 50 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., określa się wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu lub po jego zmianie. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości (ust. 2), W przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1 przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu (ust. 3). Zadania rzeczoznawcy sprowadzają się do określenia wartości nieruchomości według stanu po uchwaleniu planu lub jego zmianie oraz do określenia jej wartości według stanu sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany (v. R. Cymerman. Planowanie przestrzenne dla rzeczoznawców. EDUCATERRA, Olsztyn 2008, str. 103, 112, 115, 119). W sytuacji, gdy następuje zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwalenie nowego planu, ustalenie czy nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości następuje przez porównanie zapisów zawartych w poprzednim planie i planie aktualnie obowiązującym. Jeśli dla danej nieruchomości nie było uchwalonego planu, ustala się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Przeznaczenie nieruchomości sprzed uchwalenia planu można ustalić w oparciu o Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, jeśli taka decyzja była wydana. Jeśli decyzja taka dla danej nieruchomości nie była wydawana, rzeczoznawca musi samodzielnie ustalić przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu. W tym celu powinien dokonać analizy, jaka jest dokonywana na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu dla okoliczności danej sprawy. Swobodna ocena dowodów (art. 80 k.p.a.) nie może bowiem nosić cech dowolności (v. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IIOSK 2013/06, LEX nr 401667). W operacie rzeczoznawca winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych dla celów porównawczych (m.in. położenie, dojazd, wielkość działek, odległość od ciągów komunikacyjnych) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Zgodnie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości oszacowany na kwotę [...] zł, z czego jednorazową opłatę ustaloną w wysokości [...] zł, stanowi 30% wskazanej kwoty zgodnie ze stawką procentową określoną w § 60 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2005 r. Do dnia 31 grudnia 2003 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1994 r., nr [...], poz. [...]), w którym działka ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem R/U - południowa strefa ekonomiczna [...], z zakazem inwestowania. Według planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] września 2005 r. przedmiotowa działka uzyskała przeznaczenie: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług" oznaczone Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 symbolem MN/U. Uchwalenie planu miejscowego spowodowało zatem zmianę przeznaczenia nieruchomości z terenu bez prawa zabudowy na teren budowlany, a tym samym stworzyło prawne możliwości jego zabudowy, co skutkowało wzrostem wartości nieruchomości zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podstawę dokonanej oceny stanowił operat szacunkowy z dnia 24 września 2008 r., który - zdaniem organu -został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zawiera wszystkie elementy wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. Powyższą ocenę w pełni podzielił organ odwoławczy, jednak swojego stanowiska w tym względzie należycie nie uzasadnił. Nie ustosunkował się również w sposób należyty do zarzutów podniesionych w odwołaniu, pozostawiając poza rozważaniami argumenty Skarżących dotyczące braku zasadności ustalenia renty planistycznej jako wynikającej z wadliwie - ich zdaniem - sporządzonego operatu szacunkowego. Po pierwsze Kolegium nie ustosunkowało się w żaden sposób do zasadniczego argumentu odwołania sprowadzającego się twierdzenia, że w sposób nieuzasadniony w decyzji pierwszoinstancyjnej pominięto kwestię faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 50 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Jak podniesiono w odwołaniu, "z przedstawionych przez rzeczoznawcę 16 transakcji wynika, że rynkowa cena porównywalnych nieruchomości w tym rejonie nie wzrosła na przestrzeni roku ponieważ te nieruchomości już dawno nie były traktowane jako nieruchomości rolne, bo nie były wykorzystywane do produkcji rolnej, zaś z uwagi na swoje położenie, przewidywaną zmianę planu i sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej przez właścicieli i nabywców były traktowane jako nieruchomości w perspektywie przeznaczone na cele mieszkaniowe (,..)". Podkreślenia wymaga, że w sytuacji wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2003 r. Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. z dnia [...] listopada 1994 r. (art. 87 ust. 3 u.p.z.p.), do dnia wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] września 2005 r. (tj. przez okres niemal 2 lat) dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał plan miejscowy, a status nieruchomości wynikał właśnie z faktycznego Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu, rozumianego jako potencjalna możliwość zagospodarowania nieruchomości. Biorąc tę okoliczność pod uwagę organ odwoławczy winien rozważyć na gruncie powołanych wyżej przepisów, czy uzasadnione jest ustalenie renty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości stanowiącym różnicę między wartością rynkową działki przed zmianą przeznaczenia w planie (R/U -południowa strefa ekonomiczna [...] z zakazem inwestowania) a jej wartością rynkową po zmianie przeznaczenia w planie (MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług) w sytuacji, gdy zakaz inwestowania przestał obowiązywać na blisko 2 lata przed wejściem w życie nowego planu. Po drugie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ dokonał rzetelnej oceny operatu szacunkowego w kontekście sposobu dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nie ustosunkował się do zarzutów odwołania dotyczących operatu poprzestając na lakonicznych stwierdzeniach odnośnie dat transakcji przyjętych do porównań oraz zmiany współczynnika korygującego. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien przede wszystkim rozważyć, czy operat zawiera dane niezbędne do oceny jego rzetelności i czy w sposób należyty przedstawia tok rozumowania, którego efektem jest określenie wartości nieruchomości. Nadto winien wyczerpująco ustosunkować się do zarzutów odwołania, dotyczących nieprawidłowego - zdaniem Skarżących - zastosowania metody korygowania ceny średniej, doboru transakcji (dotyczących w istocie nieruchomości, których sprzedaż nastąpiła po uchwaleniu planu miejscowego), ustalenia cech różniących nieruchomości oraz współczynników korygujących. Dokonując wnikliwej oceny operatu organ odwoławczy winien mieć na względzie, że opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę jest jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej i z tego względu podlega wszechstronnemu rozpatrzeniu za zasadzie art. 77 § 1 i 80 k.p.a, W konkluzji Sąd stwierdza, że wskazane powyżej uchybienia procesowe organu odwoławczego stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2008 r. z uwzględnieniem ocen i uwag zawartych powyżej. Sygn. akt IV SA/Wa 1755/09 W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).