IV SA/Wa 1756/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2009r. nr [...] o udzieleniu nagany z wpisaniem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe Z. R. zam. w W. przy ul. [...], posiadającemu uprawnienia zawodowe nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że na działalność geodety wpłynęła skarga zarzucająca stronniczość oraz niewykorzystanie dokumentów przedłożonych przez strony w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...] i [...], położonych w obrębie P., gm. O.. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż geodeta uprawniony zgłosił w dniu [...] sierpnia 2007 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pracę geodezyjną w zakresie rozgraniczenia nieruchomości z terminem jej zakończenia do dnia [...] grudnia 2007 r. Praca ta nie została wykonana w deklarowanym terminie, jak też termin jej wykonania nie został przedłużony. Z. R. w dniu [...] czerwca 2008 r. zgłosił do wykonania następcą pracę w zakresie opracowania mapy do celów sądowych ( do zasiedzenia) na część działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], będącej przedmiotem rozgraniczenia niezakończonego do dnia [...] maja 2009 r. Opracowując tę mapę do celów sądowych wykorzystał materiały z przeprowadzonego rozgraniczenia, które nie zostały przyjęte do zasobu i nie stanowią żadnej podstawy do ustalenia granicy. Protokół graniczny w związku z rozgraniczeniem działki nr [...] i działki nr [...] nie jest dokumentem udostępnionym przez Ośrodek. Z. R. w piśmie z dnia 4 października 2009 r. w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wskazał, iż przepis prawa nie precyzuje w jakiej formie następuje zawiadomienie o zmianie terminu zakończenia zgłoszonej pracy geodezyjnej oraz wyjaśnił, iż granicy nie ustalił według protokołu granicznego z dnia [...] maja 2008 r., lecz przyjął linie określające obszar gruntu do zasiedzenia wskazane przez zainteresowanego. Organ stwierdził, iż po zapoznaniu się z wnioskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, ww. pismem uprawionego geodety oraz po przeanalizowaniu całości akt sprawy, uznał, iż wniosek jest uzasadniony. Główny Geodeta Kraju przyznał, iż istotnie z § 6 ust.1 rozporządzenia nie wynika, w jakiej formie powinno nastąpić zgłoszenie terminu wykonania pracy, to ze względu na zasadę pisemności wyrażoną w art. 14 § 1 kpa, zobowiązującą organy administracji publicznej do załatwiania spraw w formie pisemnej, to należy przyjąć, iż skoro zgłoszenie pracy geodezyjnej następuje na piśmie, to również zmiana terminu jej realizacji powinna również nastąpić w formie pisemnej. Geodeta Powiatowy ( Starostwo [...]) wyjaśnił, iż Z. R. dwukrotnie informował na piśmie Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. o zmianie terminu realizacji pracy geodezyjnej ( wpis na druku zgłoszenia pracy geodezyjnej - przedłużenie do [...] grudnia 2009 r., pismo wykonawcy z dnia [...] listopada 2009 r.- przedłużenie do [...] grudnia 2010 r.). Zgłoszenie takie nie mogło nastąpić ustnie, gdyż w Ośrodku nie istnieje taka praktyka. Organ podniósł, iż z wyjaśnień skarżącego z dnia 21 czerwca 2010 r. wynika, że przyjął on i zaakceptował argumentację Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie sposobu zgłaszania zmian terminów realizacji prac geodezyjnych. Powiatowy Ośrodek DGiK w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. udzielił informacji, iż opracowanie [...] nie zostało zakończone i przyjęte do zasobu, a nadto wskazał, iż w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] listopada 2009 r. firma "[...]" , pod którą Z. R. prowadzi działalność gospodarczą, zgłosiła [...] prace geodezyjne, których termin realizacji określony w zgłoszeniu już minął. Organ stwierdził, iż z tego wynika, że przedmiotowy przypadek nieinformowania o zmianie terminu realizacji pracy geodezyjnej nie jest odosobniony. W zakresie drugiego zarzutu sformułowanego wobec uprawnionego geodety ustalono, że protokół z niezakończonego rozgraniczenia został włączony do innego opracowania - mapy prawnej do zasiedzenia. Powiatowy Ośrodek DGiK poświadczył za zgodność ten protokół graniczny, który nie znajduje się w zasobie, ponieważ rozgraniczenie nie zostało zakończone i w związku z tym nieprzyjęte do zasobu. Protokół ten znajduje się w zasobie bazowym operatu [...] i został wykorzystany w ten sposób, że granice działki nr [...] określono na podstawie oświadczenia z protokołu granicznego [...], natomiast w tym protokole w punkcie 11.5 dotyczącym działki nr [...] napisano " przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym k-h,t-s-w-h, nie został ustalony pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody". Protokół graniczny powstał w ramach pracy geodezyjnej [...], która nie została zakończona i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tym samym nie stanowi od dokumentu udostępnionego z tego zasobu do wykorzystania w pracy geodezyjnej [...]. Organ stwierdził, iż argument skarżącego, iż protokół ten był wymieniony w "Wykazie materiałów do wykorzystania" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż kwestia konstrukcji formularza nie zmienia faktu, iż geodeta wykonując opracowanie geodezyjne - mapę do celów sądowych ( do zasiedzenia), sporządził ją w oparciu o protokół graniczny z dnia [...] maja 2008 r., który nie został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. R., domagając się jej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2009 r. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7,8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. W motywach skargi podniósł, iż § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. nie formułuje jasno, iż zgłoszenia zmiany terminu pracy nie można dokonać ustnie. Zatem nie można uznać, że przepisu tego nie przestrzegał i to świadomie, z własnej winy. Odnośnie zarzutu posłużenia się do wykonania pracy geodezyjnej materiałów z innej pracy, nieprzyjętej do zasobu, wyjaśnił, że w "Wykazie materiałów do wykorzystania" otrzymanym z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., w którym powinny być umieszczone tylko prace zgłoszone, umieszczono również prace niezgłoszone. W związku z tym nie jest zasadne twierdzenie organu, że z własnej winy naruszył art. 42 ust. 3 ustawy. Skarżący zaznaczył, że kwestionowana przez organ praca geodezyjna została przyjęta do zasobu geodezyjnego jako prawidłowa. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2010 r. skarżący podniósł, iż organ nie wyjaśnił, a powinien wyjaśnić ile zgłoszonych przez niego prac geodezyjnych ma przedłużony termin ich wykonania w formie ustnej, jeżeli ilość tych prac była podstawą stwierdzenia braku jego zawodowej rzetelności i podstawą wyboru rodzaju wymierzonej mu kary dyscyplinarnej. Organ powinien wyjaśnić, czy wśród [...] prac zgłoszonych przez firmę [...], znajdują się również prace zgłoszone przez niego, gdyż większość prac były zgłaszane przez innego geodetę z tej firmy, a każdy geodeta ponosi indywidualną odpowiedzialność. Skarżący stwierdził, iż nadal podtrzymuje stanowisko, iż w Powiatowym Ośrodku była praktyka ustnego zgłaszania terminu zakończenia pracy geodezyjnej, dowodem na to jest anulowanie zgłoszonej pracy [...], pomimo że anulowania tej pracy nie dokonał, a Ośrodek nie potrafi podać, kto tę jego pracę anulował. O braku w Ośrodku Powiatowym pisemnej praktyki przyjmowania zgłoszeń zmiany terminu zakończenia pracy dowodzi fakt, iż dopiero w wyniku jego sprawy stworzono w Ośrodku druk do pisemnego zgłaszania przedłużenia terminu wykonania prac geodezyjnych. Skarżący podniósł, iż w związku ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju obecnie wszystkie zmiany terminu wykonania prac geodezyjnych dokonuje w formie pisemnej, poprzednio takiego wymogu nie było. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Głównego Geodety Kraju stanowił art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem osobie, która naruszyła określony w art. 42 ust.3 tej ustawy obowiązek wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w dziedzinie geodezji i kartografii z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami może być wymierzona jedna z pięciu kar w nim podanych. Są nimi w narastającej klasyfikacji: upomnienie, nagana z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe, zwieszenie wykonywania uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku, zwieszenie wykonywania uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, odebranie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponownie ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania. Decyzja o wymierzeniu kary ma charakter uznaniowy, zawsze uwzględniający sposób naruszenia art. 42 ust. 3 i jego następstwa. Ustawodawca nie określił kryteriów jakie należy stosować przy wyborze konkretnej kary. W tym zakresie pozostawiono do uznania organu prowadzącego postępowanie wybór rodzaju kary dyscyplinarnej. Nie oznacza to, że organ przy wyborze kary może postępować dowolnie. Warunkiem zastosowania w stosunku do geodety sankcji określonej w art. 46 ust.1 jest ustalenie, iż naruszył on ze swojej winy obowiązek określony w art. 42 ust.3 ustawy oraz dokonanie oceny, iż naruszenie obowiązku uzasadniania zastosowanie jednej z sankcji określonych w ust. 1 art. 46. Decyzje uznaniowe szczególnie wymagają sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa, zatem organ w razie ustalenia, iż zostały spełnione wszystkie warunki z art. 42 ust. 3 ustawy do nałożenia kary obowiązany jest w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podać przesłanki, jakimi kierował się przy wyborze rodzaju kary, mając na uwadze stopień zawinienia sprawcy oraz rodzaj i charakter naruszenia. Zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełnia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia, czy istotnie skarżący dopuścił się nieprawidłowości w wykonywaniu swoich obowiązków, na które wskazywał we wniosku organ wnioskujący o nałożenie kary. W ocenie organu skarżący dopuścił się naruszenia § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych i ewidencjonowania systemów ( ...), gdyż w formie pisemnej nie zgłosił przedłużenia terminu pracy w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, która zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. powinna być ukończona do dnia [...] grudnia. 2007 r. Organ wprawdzie przyznał, iż z przepisu tego obowiązek pisemnego zgłoszenia zmiany terminu prac geodezyjnych nie wynika, lecz wskazał, że obowiązek ten wynika z art. 14 § 1 kpa, gdyż przepis ten nakazuje organom załatwiać sprawy w formie pisemnej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż skarżący nie jest organem, zatem wskazana zasada pisemności go nie obowiązuje. Organ orzekający, w ocenie Sądu, nie wykazał, iż skarżący z własnej winy dopuścił się naruszenia obowiązku pisemnego zgłaszania zmiany terminu zgłoszonych do wykonania prac geodezyjnych. Skarżący utrzymuje bowiem, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. była praktyka ustnego zgłaszania zmian terminów wykonania prac, zaś obowiązek zgłaszania tych zmian w formie pisemnej został wprowadzony w tym Ośrodku dopiero w związku z jego sprawą. Zostało opracowane w tym zakresie stosowne zarządzenie. Skarżący przyznał również, iż formy pisemnej zgłaszania zmian przestrzega, od chwili poznania w tym zakresie stanowiska Głównego Geodety Kraju. Powyższe wskazane przez skarżącego okoliczności nie dawały podstawy do przyjęcia, że dopuścił się on naruszenia obowiązku z § 6 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia w rozumieniu art. 42 ust. 3 ustawy. W świetle materiału dowodowego sprawy oraz wyjaśnień skarżącego także zachodzą wątpliwości czy skarżący z własnej winy dopuścił się naruszenia obowiązków w rozumieniu art. 42 ust. 3 ustawy przy wykonywaniu opracowania "mapy prawnej - do celów sądowych dz. Nr 8-cz" do zasiedzenia, zarejestrowanego pod nr [...], do której wykorzystał protokół graniczny z dnia [...] maja 2008 r. z rozgraniczenia działek nr [...] i [...] - zarejestrowanego pod nr [...], lecz niezakończonego i nieprzyjętego do zasobu. Przede wszystkim organ, mimo obowiązku nie wskazał jaki przepis prawa materialnego, tym działaniem naruszył skarżący. Wymaga również podniesienia, iż materiał z opracowania [...] został przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wymieniony w doręczonym mu "Wykazie materiałów do wykorzystania", w którym umieszcza się tylko operaty archiwalne - przyjęte do zasobu, a nie prace zgłoszone. Z wyjaśnień skarżącego nadto wynika, iż w istocie do sporządzenia mapy dla celów sądowych przyjął linie określające obszar gruntu do zasiedzenia wskazane przez zainteresowanego, żadnych granic nie ustalał, i nie korzystał przy tym z protokołu granicznego sporządzonego z rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] z obrębu P.. Jak wynika z pisma Starosty [...]z dnia [...] listopada 2008 r. mapa do celów sądowych, sporządzona przez skarżącego została przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2008 r. pod nr ew. [...], co oznacza, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie dopatrzył się uchybień skarżącego geodety przy wykonywaniu tej pracy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ orzekający tych wszystkich wskazanych powyżej okoliczności nie rozważył w sposób wnikliwy i wedle reguł wynikających zasady swobodnej oceny, określonej w art. 80 kpa. Trafne są zarzuty skargi, iż organ zarzucając skarżącemu, iż w innych w [...] zarejestrowanych pracach geodezyjnych firmy, pod którą skarżący prowadzi działalność gospodarczą, nie zgłoszono zmian terminu ich realizacji, który dawno minął, miał obowiązek dokładnie ustalić, czy wśród tych prac znajduje się praca zgłoszona przez skarżącego. Formułowanie tego rodzaju zarzutów niesprawdzonych pod względem ich prawdziwości w przypadku, w którym chodzi o ocenę pracy geodety w rozumieniu art. 42 ust. 3 ustawy jest niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych (art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr123poz. 1270 ze zm.).