IV SA/Wa 1756/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] września 2011 r. - zaskarżonym skargą przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy postanowienie z Burmistrza Miasta M. z [...] lipca 2011 r. Postanowieniem tym odmówiono wydania zaświadczenia potwierdzającego, że zamierzony sposób użytkowania parteru budynku szkolno - administracyjnego ze strzelnicą kulową, zlokalizowanego na działce nr [...] w M. przy ul. [...], jako przedszkola z oddziałem żłobkowym jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść art. 217 §1 i §2 oraz 219 K.p.a., podał iż skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o wydanie zaświadczenia, którego wymaga art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, czyli o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odmówił wydania zaświadczenia o treści wymaganej przywołaną normą prawa budowlanego, uznając planowaną inwestycję w zabudowaniach zlokalizowanych na działce nr [...] za niezgodną z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. Organ wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. z [...] lipca 2004r. jest powszechnie obowiązującym prawem na terenie miasta M. Paragraf 5 planu zawiera definicję pojęć w nim używanych przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć przeznaczenie, które ustalono w planie do utrzymania lub realizacji docelowej na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, 8) przeznaczeniu dopuszczonym - należy przez to rozumieć przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. 17) usługach - należy przez to rozumieć obiekty budowlane, pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu podstawowym niż usługowe, wraz z urządzeniami służącymi do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych; do tak rozumianych usług należy zaliczyć: handel detaliczny (o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m2), gastronomię, rzemiosło, łączność, kulturę, turystykę i wypoczynek, oświatę, naukę, zdrowie i opiekę społeczną, sport, rekreację, administrację oraz poza wskazanymi w planie terenami z zabudową mieszkaniową - stacje obsługi pojazdów i stacje paliw w tym stacje auto gazu. 18) usługi nieuciążliwe - to jest usługi nie powodujące, na podstawie przepisów odrębnych, ograniczenia w korzystaniu z danego terenu i terenów sąsiednich zgodnego z ich przeznaczeniem określonym w planie. Działka skarżącego znajduje się na obszarze funkcjonalno - przestrzennym oznaczonym w planie symbolem H2. Plan przewiduje w tym obszarze przeznaczenie terenów: MN, MN U, UO, US, UT i Ul, których szczegółowy opis został zawarty w § 88 ust. 1 planu. Dalej działka skarżącego znajduje się na terenie, którego przeznaczenie zostało określone jako Ul - usługi specjalne (w tym tereny wojskowe, poligon) jako przeznaczenie podstawowe, usługi nieuciążliwe służące obsłudze funkcji podstawowej jako przeznaczenie dopuszczone. Plan nie wskazuje jednak co należy rozumieć pod pojęciem usługi specjalne. Zaś wyłączenie w planie terenów oznaczonych Ul i zdefiniowanie ich jako usług specjalnych nie pozwala na przyjęcie, że dotyczą one wszelkich usług zdefiniowanych w § 5 pkt 17 pianu, w tym także oświaty. Za taką interpretacją przemawia fakt, iż plan (również na tym samym obszarze, na sąsiednich działkach) przewiduje przeznaczenie terenu oznaczone symbolem UO zdefiniowane jako usługi oświaty - przeznaczenie podstawowe i usługi nieuciążliwe służące obsłudze funkcji podstawowej jako przeznaczenie dopuszczone - w tym mieszkania dla nauczycieli oraz tereny usług sportu. Odmienna interpretacja podważałaby zasadność wyróżnienia w planie terenów oznaczonych symbolami UO, US, UT, Ul, UZ czy UK, skoro na każdym z tych terenów możliwe było lokalizowanie szeroko pojętych usług wymienionych w § 5 pkt 17 planu. Usługi specjalne należy zatem, wg treści planu, traktować jako usługi inne, różne od pozostałych wymienionych w planie usług, w tym również usług oświatowych. Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżącego opinii Powiatowej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej organ wskazał, iż o treści rozstrzygnięcia zadecydowała treść planu. M. S. w skardze wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2011 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Burmistrza Miasta M. z [...] lipca 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - § 88 ust. 1 pkt 5 uchwały planistycznej z [...] lipca 2004r. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zamierzony przez skarżącego sposób użytkowania jego nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami planu, - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy z pominięciem istotnych dowodów w sprawie w postaci interpretacji zapisów planu miejscowego przez jego autora prof. K. G., opinii mgr. M. B. i stanowiska Komendanta Żandarmerii Wojskowej w M. Natomiast oparcie się jedynie na opinii Powiatowej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która została wydana z naruszeniem regulaminu organizacyjnego ww komisji z [...] czerwca 2004r. oraz naruszeniem porozumienia pomiędzy Starostą [...] a Burmistrzem Miasta M. z [...] czerwca 2004r, i nie mogła stanowić dowodu wiążącego w sprawie. Skarżący powołując się na rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, załącznik nr I, wskazał iż podstawowe barwne oznaczenie graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego nie zawiera symboli UO, UT ani Ul. Z samego tylko opisu symbolu znajdującego się w § 88 ust. 1 tekstu planu nie można wywnioskować co oznaczają "usługi specjalne" i jaki sposób użytkowania wchodzi w ich zakres. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż zaskarżone postanowienie z [...] września 2011r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta M. z [...] lipca 2011 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarżący, chcąc dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku szkolno - administracyjnego wraz ze strzelnicą kulową na budynek przedszkolny z oddziałem żłobkowym - zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w M. , zwrócił się do organu pierwszej instancji o wydanie zaświadczenia, którego wymaga art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r,, Nr 243, poz. 1623). Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m. in. zaświadczenie burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak ustalił organ działka skarżącego położona jest na terenie objętym ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. [(Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) - zwanej dalej: planem]. Organ - działając na podstawie art. 219 K.p.a. - odmówił wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia, albowiem uznał iż zamierzony sposób zmiany użytkowania budynku szkolno - administracyjnego ze strzelnicą kulową na przedszkole z oddziałem żłobkowym jest niezgodny z ustaleniami planu. Według organu wyszczególnienie w planie terenów oznaczonych Ul i zdefiniowanie ich jako usługi specjalne nie pozwala na przyjęcie, że dotyczą one wszelkich usług zdefiniowanych w § 5 pkt 17 planu, w tym także oświaty. Odrębna interpretacja podważałaby zasadność wyróżnienia w planie terenów oznaczonych symbolami np. UO, US, UT, Ul, UZ czy UK., skoro na każdym z tych terenów możliwe byłoby zlokalizowanie szeroko pojętych usług w rozumieniu § 5 pkt 17 planu. Usługi specjalne należy zatem, wg treści planu, traktować jako usługi inne, różne od pozostałych wymienionych w nim usług, w tym również usług oświatowych. I chociaż przedstawionego stanowiska organu Sąd nie podziela, to jednak uznał, iż rozstrzygnięcie w formie odmowy wydania zaświadczenia z powodu niezgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego skarżącego z ustaleniami planu jest prawidłowe, pomimo błędnego uzasadnienia. Przechodząc do rozważań mających na celu przedstawienie argumentacji Sądu przemawiającej za błędnym stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu, a z drugiej strony prawidłowością podjętego rozstrzygnięcia, należy najpierw przytoczyć definicje, które zostały zawarte kolejno w pkt 4, 7, 8, 17 i 18 § 5 planu: - obszaru funkcjonalno - przestrzennego - rozumianego jako oznaczone informacyjnie symbolami literowo - cyfrowymi i symbolem graficznym obszary o określonym przeznaczeniu, wraz z terenami o uszczegółowionym przeznaczeniu podstawowym lub podstawowym i dopuszczonym - oznaczonymi obowiązującymi symbolami literowymi i liniami rozgraniczającymi, - przeznaczenia podstawowego - rozumianego jako przeznaczenie, które ustalono w planie do utrzymania lub realizacji docelowej na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, - przeznaczenia dopuszczonego - rozumianego jako przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe, - usług - rozumianych jako obiekty budowlane, pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu podstawowym niż usługowe, wraz z urządzeniami służącymi do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych; do tak rozumianych usług należy zaliczyć: handel detaliczny (o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m2), gastronomię, rzemiosło, łączność, kulturę, turystykę i wypoczynek, oświatę, naukę, zdrowie i opiekę społeczną, sport, rekreację, administrację oraz poza wskazanymi w planie terenami z zabudową mieszkaniową - stacje obsługi pojazdów i stacje paliw w tym stacje auto gazu, - usług nieuciążliwych - rozumianych jako usługi nie powodujące, na podstawie przepisów odrębnych, ograniczenia w korzystaniu z danego terenu i terenów sąsiednich zgodnego z ich przeznaczeniem określonym w planie. Nadto wskazać, iż zgodnie z ustalonymi - § 3 pkt 2 planu - symbolami na rysunku planu przeznaczenie terenu o symbolu Ul - to usługi specjalne (w tym: tereny wojskowe, poligon). Dla obszaru funkcjonalno - przestrzennego H2 obejmującego - stosownie do § 88 ust. 1 - tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi, oznaczone na rysunku planu symbolami: MN (mieszkalnictwo jednorodzinne), MN U (mieszkalnictwo jednorodzinne z usługami), UO (usługi oświaty - szkoły, w tym: gimnazja, licea; Uop - przedszkola), US ( usługi sportu i rekreacji), UT (usługi turystyki) i Ul (usługi specjalne, w tym: tereny wojskowe, poligon). Jednym z wymienionych symboli oznaczonym symbolem Ul - jest przeznaczenie terenu na usługi specjalne - jako przeznaczenie podstawowe i usługi nieuciążliwe służące obsłudze funkcji podstawowej - jako przeznaczenie dopuszczone. Działka skarżącego nr [...] zlokalizowana jest w granicach obszaru funkcjonalno - przestrzennego H2 oznaczonego symbolem Ul. Przeznaczeniem podstawowym na tym terenie, czyli do utrzymania i realizacji docelowej, są usługi specjalne, w tym tereny wojskowe. Przeznaczeniem dopuszczonym, czyli innym niż podstawowe, które uzupełnia podstawowe lub je wzbogaca, są usługi nieuciążliwe służące obsłudze funkcji podstawowej, tj. usługom specjalnym. W ocenie Sądu oświatę (przedszkole) można zaliczyć do usług nieuciążliwych w rozumieniu § 5 pkt 18 planu, uzupełniających, służących obsłudze funkcji podstawowej. Skoro bowiem w zakres pojęcia usług wchodzi m. in. handel, gastronomia, rzemiosło (§ 5 pkt 17 planu), które plan zalicza przykładowo do usług nieuciążliwych (symbol U) i w zakres pojęcia usług wchodzi również oświata (§ 15 pkt 17 planu), z kolei w zakres usług której wchodzi przedszkole (symbol UO), to i oświatę można zaliczyć do usług nieuciążliwych w rozumieniu § 5 pkt 18 planu służących w terenie o przeznaczeniu Ul (usługi specjalne) do obsługi funkcji podstawowej, czyli usług specjalnych, jako przeznaczenia dopuszczalnego. W tym miejscu zatem należy zgodzić się z organem, iż usługi specjalne to usługi inne, różne od pozostałych wymienionych w planie usług, w tym i oświaty, ale usługi specjalne to tylko przeznaczenie podstawowe, natomiast oświatę można zaliczyć do usług nieuciążliwych jako przeznaczenie dopuszczalne służące realizacji przeznaczenia podstawowego. Powyższe dowodzi, wbrew twierdzeniom organu, iż zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego nie byłby sprzeczny z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż na obszarze H2 przewidywane jest przeznaczenie terenu o symbolu UO zdefiniowane jako usługi oświaty - jako przeznaczenie podstawowe i usługi nieuciążliwe służące obsłudze podstawowej - jako przeznaczenie dopuszczone, skoro przeznaczenie terenu o symbolu Ul usług oświaty nie przewiduje w zakresie przeznaczenia podstawowego. Niemniej art. 71 ust. 2 pkt ustawy Prawo budowlane wyraźnie wymaga zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami planu. Zaś ustalenia planu to nie tylko przeznaczenie terenu (Ul), ale i sposób zagospodarowania, który na terenach usług specjalnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem Ul ustala § 88 ust. 2 pkt 12 planu. Zgodnie z tym zapisem sposób zagospodarowania na terenach usług specjalnych o symbolu Ul obejmuje: a) adaptację istniejących obiektów i urządzeń, zgodne z podstawowym przeznaczeniem terenu, b) zezwolenie na budowę i rozbudowę budynków, budowli i urządzeń zgodnych z przeznaczeniem terenu oraz niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania. Z ustaleń tych wynika, iż na terenach oznaczonych symbolem Ul istnieje możliwość jedynie adaptacji (przystosowania, dostosowania) istniejących obiektów zgodnej z podstawowym przeznaczeniem terenu, czyli usługami specjalnymi (w tym wojskowymi), z kolei zezwala się na budowę (rozbudowę) budynków zgodnego z przeznaczeniem terenu, czyli usługami specjalnymi (przeznaczeniem podstawowym) i usługami nieuciążliwymi służącymi obsłudze usług specjalnych (przeznaczeniem dopuszczalnym). Zatem skoro zamiarem skarżącego jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z oświatowo - administracyjnego wraz ze strzelnicą na przedszkole z oddziałem żłobkowym to takie zamierzenie nie odpowiada sposobowi zagospodarowania terenu Ul wynikającemu z ustaleń planu, jako że adaptacji istniejącego obiektu można dokonać jedynie zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem Ul, a zatem tylko z przeznaczeniem na usługi specjalne, nie zaś z przeznaczeniem dopuszczalnym, czyli na usługi nieuciążliwe służące obsłudze usług specjalnych. Z uwagi na powyższe należało uznać, iż rozstrzygnięcie organu, pomimo niewłaściwego uzasadnienia, jest prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo braku oceny zgromadzonego materiału dowodowego w jego całokształcie. Wpływu na ostateczny wynik sprawy nie mogły mieć również zastrzeżenia skarżącego sformułowane pod adresem Powiatowej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej i wydanej przez nią opinii. Jak słusznie zauważył bowiem organ, iż uzyskania opinii ww Komisji przez organ wydający zaświadczenie nie wymagają przepisy prawa, wydana opinia nie miała charakteru wiążącego przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Odmowa wydania zaświadczenia została oparta na ustaleniach planu. Z kolei zarzut dotyczący niezgodności pomiędzy regulacjami rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a obraną w planie symboliką identyfikującą poszczególne przeznaczenia terenów pozostał poza rozważaniami Sądu, jako że przedmiotem oceny pod względem legalności nie był plan tylko postanowienie wydane na podstawie art. 219 K.p.a. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie - pomimo wykazanych naruszeń - odpowiada prawu, albowiem uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.