IV SA/Wa 1757/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję 1. Przedmiotem skargi jest skierowana do M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (wskazywanego dalej jako: "skarżąca") decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2014 r. 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor RDLP") z dnia [...] marca 2014 r., umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wyłączenie z produkcji przedmiotowych gruntów leśnych. 2. Stan poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji przedstawiał się następująco. 2.1. M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. zwróciła się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów, oddział leśny 410k, obręb leśny W., część działki ewidencyjnej nr[...] z obrębu ewidencyjnego [...] m. Skarżąca podała, że jest długoletnim dzierżawcą tego terenu (od 1984 r.) i na przedmiotowej działce posiada O. 2.2. Dyrektor RDLP decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], stwierdził trwałe wyłączenie ww. gruntów z produkcji leśnej (część działki ewidencyjnej nr [...]), ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia oraz ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Organ nie ustalił jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. 2.3. Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie, w którym organowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 6, w związku z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej jako: "k.p.a."), poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz - art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom przewidzianym przez przepisy prawa. Ponadto stwierdziła, że organ naruszył treść art. 11, art. 12 i art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wyniku jego błędnej wykładni. 2.4. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], uchylił decyzję Dyrektora RDLP z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Dyrektor RDLP powinien zwrócić uwagę na fakt, iż grunt wyłączony z produkcji przed datą uchwalenia ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) nie mógł być wyłączony na podstawie jej przepisów i nie można było przed datą uchwalenia ustawy uzyskać decyzji na podstawie art. 11. 2.5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor RDLP decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wyłączenie z produkcji przedmiotowych gruntów leśnych. W uzasadnieniu wskazał, że na gruntach dzierżawionych obecnie przez skarżącą, pierwsza zabudowa powstała przed 1984 r., a zatem grunty na których zlokalizowany został ośrodek wypoczynkowy zostały wyłączone z produkcji przed datą uchwalenia ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ argumentował, że w związku z tym rozpoczęcie innego niż rolnicze i leśne korzystanie z gruntów (wyłączenie z produkcji), nie może być przedmiotem postępowania na podstawie art. 28 ww. ustawy. 2.6. Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 105 Kpa i 107 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania bez zaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenie, a także niespełnienie wymogów formalnych decyzji i brak uzasadnienia prawnego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2, w zw. z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na niewydaniu decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych i leśnych. 3. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektor RDLP z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że wybudowanie ośrodka wypoczynkowego na gruntach leśnych spowodowało inne niż leśne użytkowanie tego gruntu (wyłączenie z produkcji leśnej). Podkreślił, że grunt został wyłączony z produkcji przed 1984 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem nie mógł być wyłączony z produkcji na podstawie jej przepisów i nie można było przed datą uchwalenia tej ustawy uzyskać decyzji na podstawie art. 11. Powyższe skutkuje koniecznością uznania, że zastosowanie ustawy z 1995 r. nie jest możliwe w stosunku do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, które miało miejsce wiele lat przed wejściem jej w życie. Rozpoczęcie innego niż rolnicze i leśne korzystanie z gruntów w 1984 r., nie może być obecnie przedmiotem postępowania w myśl art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (bowiem przepis ten dotyczy kontroli wykonania przepisów ustawy z 1995 r.). Wyjaśnił także, że argument skarżącej dotyczący zastosowania poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być uwzględniony, ponieważ obecnie obowiązująca ustawa nie przewiduje możliwości odwoływania się do dawniej istniejących ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 105 i 107 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania bez zaistnienia przesłanek umożliwiających jego umorzenie, a także niespełnienie wymogów formalnych decyzji, a mianowicie brak uzasadnienia prawnego odnoszącego się do wydanej decyzji oraz - art. 28 ust. 2, w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na niewydaniu decyzji o wyłączeniu z produkcji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z uwagi na uchybienie wymogom z art. 107 § 1 k.p.a., a mianowicie brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, nie można stwierdzić na jakiej podstawie organ uznał, że dalsze postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Następnie wskazała, że przedmiotowy grunt został wyłączony z produkcji przed datą uchwalenia obecnie obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże obowiązywała wówczas ustawa o analogicznej nazwie z dnia 26 marca 1982 r. Niemniej postępowanie nie toczy się na okoliczność tego kiedy do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej doszło, ale w celu wydania decyzji, która stwierdzi faktyczne wyłączenie z produkcji gruntu leśnego, a zatem na okoliczność wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust 1 i 2, a także decyzji w której prawidłowo zostaną określone stawki opłat zgodnie z przywołaną ustawą. Decyzja taka sankcjonuje jedynie istniejący stan rzeczy, a nie kreując nowego, a nadto brak jest przesłanek uniemożliwiających wydanie takiej decyzji dla gruntu, który został wyłączony z produkcji przed datą wejścia w życie obecnie istniejących przepisów, skoro taka decyzja ma mieć jedynie charakter deklaratoryjny i umożliwiać swoiste zalegalizowanie istniejącego stanu rzeczy. Dalej podała, że bezspornym jest, że obecnie obowiązująca ustawa w momencie wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej nie istniała, jednakże jej treść, a w szczególności brzmienie art. 28 jednoznacznie świadczą o tym, że ustawę stosuje się do wszelkich wyłączeń z produkcji leśnej, powstałych tak w trakcie jej obowiązywania jak i przed, a nie uregulowanych prawnie. 5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 7. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2014 r. 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor RDLP") z dnia [...] marca 2014 r., umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wyłączenie z produkcji przedmiotowych gruntów leśnych. 8. W judykaturze przyjmuje się, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (por.: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." 12. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 412 – 414, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1474/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1316747; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 62/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1321520; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 776/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1303627). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w szczególności wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6 marca 2013 r., sygn. II SA/Gl 1392/12). W rozpatrywanej sprawie umorzenie postępowania jest wyrazem uznania, że brak jest podstawy prawnej do załatwienia sprawy, a zatem elementu koniecznego do wydania władczego rozstrzygnięcia organu (decyzji), jako aktu indywidualizującego zastosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Organ stwierdził bowiem, że ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) nie ma zastosowania w sprawie, bowiem wyłączenie miało miejsce przed wejściem w życie ustawy. 9. Na podstawie tej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm. (dalej ustawa). Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Warunkiem zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 2 ustawy jest uznanie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 powołanej ustawy należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Przepis art. 28 ust. 1 wprowadza generalna zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalna zasadę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata, tj. na sprawcę wyłączenia. Ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot, który wyłączenia takiego dokonał, tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (tak WSA w Warszawie w wyroku z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1558/11, CBOSA). Przemawia za tym także brzmienie art. 12 ust. 3 który stanowi, iż w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku. 9. Z akt sprawy wynika, że faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.). Nowe przepisy, w stosunku do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, normujące ochronę gruntów rolnych są zawarte w powoływanej wcześniej ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta zawiera przepisy intertemporalne, odnoszące się do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Ustawodawca ustanowił w nowej ustawie przepisy przejściowe, by umożliwić dokończenie spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosownie do przepisów obowiązującej ustawy. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, a zwłaszcza ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, przepisy przejściowe art. 35 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazują m.in. przesłanki utraty ważności dotychczasowych decyzji ostatecznych. Ustawodawca przesądził, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r., natomiast do spraw, w których wydano decyzję ostateczną o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych klas I-III, a wyłączenie takie faktycznie jeszcze nie nastąpiło, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). 10. Przypadek zaistniały w rozpatrywanej sprawie nie został objęty regulacją przywołanych przepisów przejściowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa nie obejmuje przypadków, kiedy wyłączenie gruntów nastąpiło przed jej wejściem w życie. Po pierwsze przemawia za taką interpretacją generalna zasada wysłowiona w art. 37 ustawy, zgodnie z którym ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia. Ustawodawca nie zróżnicował zatem momentu zastosowania nowych przepisów i nie uzależnił go od dokonania daty wyłączenia. Wprowadzenie takiego zróżnicowania nie byłoby poparte żadnym z rodzajów wykładni. Po drugie z formuły stanowiącej, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy można wnosić, że intencją ustawodawcy nie było pozostawienie włączeń gruntów powstałych przed wejściem w życie ustawy poza regulacją ustawową, co doprowadziłoby do automatycznego zalegalizowania dokonanych nielegalnie wyłączeń. Gdyby przyjąć, że jedynie te wyłączenia, w stosunku do których wszczęto postępowanie przed dniem wejścia w życie ustawy, które nie zakończyło się decyzją ostateczną objęte są regulacją nowej ustawy, to stosowanie przepisów byłoby uzależnione od szybkości działania organu. Tymczasem to, jakie przepisy podlegają zastosowaniu jest kwestią obiektywną, niezależną od woli organu i jego sprawności. Brak jest również racjonalnych podstaw do uznania, że tylko w przypadku wszczęcia postępowania jest możliwe zastosowanie przepisów regulujących wyłączenie, a w przypadku późniejszego wszczęcia ustawa nie obowiązuje. Ponadto nie ma przepisu w nowej ustawie stanowiącego, że ustawę stosuje się do jedynie wyłączeń z produkcji leśnej, powstałych w trakcie jej obowiązywania, a nieuregulowanych prawnie, a nie stosuje się do włączeń powstałych przed datą obowiązywania tego aktu. Ma to znaczenie, ponieważ niewątpliwie przepisy przejściowe podlegają w procesie stosowania ścieśniającej wykładni. Wreszcie należy wskazać, że przedmiotowy grunt wyłączony z produkcji przed datą uchwalenia ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mógł być wyłączony na podstawie jej przepisów i nie można było przed datą uchwalenia ustawy uzyskać decyzji na podstawie art. 11 ustawy o wyłączeniu gruntów. Nie znaczy to jednak, że nie można zastosować przepisu wprost stanowiącego w dyspozycji o gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy. Takie stan rzeczy wprost koresponduje z przywołanym brzmieniem dyspozycji. Okoliczność, że samowolne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej czy leśnej jest deliktem administracyjnym nie stanowi przeszkody do przedstawionej interpretacji, ponieważ poprzednio obowiązująca ustawy z 1982 r. również przewidywała taki delikt wskazując w art. 39 ust. 1, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały przez właściciela wyłączone z produkcji bez zezwolenia, niezależnie od kar przewidzianych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska, terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego wymierza właścicielowi jednorazowo dziesięciokrotną należność na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych lub Funduszu Leśnego. Przepis ten, również ze względu na zmianę podmiotów administrujących oraz Funduszów nie mógłby być zastosowany. Na koniec należy również wskazać, że przedstawiona wykładnia co do stosowania nowych przepisów przyjmowana również była pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej, tj. z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), gdy wyłączenie nastąpiło przed jej wejściem w życie. 11. Trzeba jednocześnie odnotować, że zastosowanie sankcji wskazanej w art. 28 ust. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, a contrario z art. 28 ust. 2 tego aktu nie prowadzi do uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji leśnej, lecz jest jednorazową sankcją finansową, po której zastosowaniu właściwe organy obowiązane są do podjęcia dalszych przewidzianych prawem działań. 12. Ponowie rozpatrując sprawę organ powinien przyjąć przedstawioną wykładnię, co do rozumienia przepisów przejściowych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 13. Z przedstawionych względów WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W wyniku stwierdzenia naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. zastosowanie znalazł art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).