IV SA/Wa 1759/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału siewnego niespełniającego wymogów - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...], Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa (zwany dalej Głównym Inspektorem) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], którą tą decyzją: 1) zezwolił wnioskodawcy – M. G. na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym w 2005 r. kwalifikowanych nasion jęczmienia jarego odmiany [...], 2) nie zezwolił wnioskodawcy na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym w 2005 r. materiału siewnego ziemniaków odmiany [...] i pszenżyta wysianego w 2004 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie w części odmawiającej wnioskodawcy zezwolenia na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym w 2005 r. materiału siewnego ziemniaków odmiany [...], organ podniósł, iż zezwolenia, o którym mowa w art.12 ust.3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. NR 93, poz. 898), można udzielić – w przypadku gatunków roślin uprawnych, których odmiany wpisuje się do krajowego rejestru, oraz których materiał siewny może być wytwarzany i znajdować się w obrocie – tylko i wyłącznie w odniesieniu do materiału siewnego dopuszczonego do obrotu na podstawie art. 57 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 137, poz. 1299 ze zm.). W przypadku sadzeniaków ziemniaka jest to materiał siewny kategorii kwalifikowany. Materiał taki musi posiadać stosowną dokumentację, potwierdzająca m.in. nazwę gatunku i odmiany, kategorię materiału siewnego i jakość, która musi być zgodna z obowiązującymi wymaganiami. Ziemniaki pochodzące z produkcji we własnym gospodarstwie warunków tych nie spełniają, jeśli nie zostały poddane urzędowym procedurom oceny polowej i laboratoryjnej. Warunków tych nie spełniają z pewnością ziemniaki deklarowane przez wnioskodawcę jako odmiana [...], ponieważ odmiana ta została skreślona z krajowego rejestru w roku 1989 i od tego czasu wspomnianym procedurom kwalifikacyjnym nie podlega. Organ nie uznał słuszności zarzutów wnioskodawcy, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia doszło do uchybienia w postaci niepoinformowania wnioskodawcy o warunkach, jakie musi spełniać materiał siewny. W uzasadnieniu podkreśla się, iż wnioskodawca nie zwracał się o udzielenie wyjaśnień lub wskazówek dotyczących tego zagadnienia. Organ wskazał jednocześnie, iż nawet gdyby wnioskodawca posiadał wiedzę odnośnie warunków niezbędnych do wpisania odmiany do krajowego rejestru, to nie zmieniłoby to w niczym jego sytuacji, albowiem decyzja w przedmiocie wspomnianego wpisu leży w gestii Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych, działającego wyłącznie na wniosek hodowcy, nie zaś producenta rolnego, którym jest wnioskodawca. W skardze na powyższą decyzję M. G. wniósł o jej uchylenie. W ocenie skarżącego przepis będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji (art. 12 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym), obliguje organ do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału siewnego w każdym przypadku, w którym chodzi o materiał siewny nie spełniający wymogów określonych w rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG. Jest to jedyna przesłanka, jaką organ może brać pod uwagę. Art.12 ust.3 ustawy nie daje zatem podstaw do uzależniania wydania pozwolenia od uprzedniego zapisania odmiany będącej przedmiotem wniosku w rejestrze i katalogu roślin. Wychodząc z powyższych założeń, skarżący podniósł, iż spełnia warunki do uzyskania zezwolenia, albowiem odstępstwo sadzeniaków ziemniaków odmiany [...] od wymagań wskazanego rozporządzenia Rady nie powinno budzić wątpliwości. Skarżący wskazał, iż wspomnianego materiału siewnego nie nabył w koncesjonowanej centrali nasiennej, lecz zakupił od rolnika na targu. Sadzeniaki zostały wyhodowane w drodze doboru najlepszych okazów przez rolników w sposób "zwyczajny, tradycyjny, zgodnie z przyjętą w miejscowym środowisku normą". Są więc – w ocenie skarżącego – pochodzenia konwencjonalnego. Skoro sadzeniaki ziemniaków odmiany [...] pochodzenia konwencjonalnego, nie spełniają wymogów określonych rozporządzeniem Rady nr 2092/91/EWG, to wniosek skarżącego o wydanie decyzji, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, winien był być załatwiony pozytywnie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Organ podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady nr 2092/91/EWG, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Rady (WE) nr 1935/95 z dnia 22 czerwca 1995 r. zmieniającym rozporządzenie Rady nr 2091/91/EWG z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych, metoda produkcji ekologicznej oznacza, że w celu wytworzenia produktów określonych w art. 1 ust. 1 lit. a, używany jest tylko materiał siewny lub roślinny materiał rozmnożeniowy wytworzony za pomocą metody ekologicznej określonej w art. 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia.. Natomiast w trakcie okresu przejściowego, stosownie do art. 6 ust. 3 lit. a tego rozporządzenia, na zasadzie odstępstwa od ust. 1 lit. c, które zostało następnie utrzymane rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1452/2003 z dnia 14 sierpnia 2003 r., można wykorzystywać materiał siewny oraz roślinne materiały rozmnożeniowe nie produkowane metodami ekologicznymi, za zgodą właściwego organu Państwa Członkowskiego, o ile użytkownicy takiego materiału w sposób zadowalający wykażą organowi kontroli lub jednostce kontrolującej, że materiał rozmnożeniowy dla odpowiedniej odmiany danego gatunku, spełniający wymogi określone w art. 6 ust. 2, jest niedostępny na rynku. Pozwolenie na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału niespełniajacego wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG może zostać udzielone wyłącznie w przypadku, gdy zostały spełnione warunki określone w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1452/2003, tj.: 1) żadna odmiana danego gatunku, które odbiorca chce nabyć nie została zarejestrowania w bazie przewidzianej w art. 6, 2) żaden dostawca nie jest w stanie dostarczyć nasion lub sadzeniaków ziemniaka przed zasiewami lub sadzeniem roślin, pomimo złożenia zamówienia przez odbiorcę w stosownym czasie, 3) odmiana, którą odbiorca chce nabyć nie została zarejestrowana w bazie, a może on udowodnić, że żadna zarejestrowana odmiana alternatywna tego samego gatunku nie jest odpowiednia, a zatem udzielenie zezwolenia ma duże znaczenie dla jej produkcji, 4) uzasadnione jest stosowanie ich do badań, prób polowych wykonywanych na niewielka skalę lub w celu zachowania odmian, po udzieleniu zgody przez właściwy organ Państwa Członkowskiego. W ocenie organu, z powyższego wynika, ze niezbędne jest określenie odmiany, którą odbiorca (wnioskodawca) chce nabyć i zastosować w posiadanym gospodarstwie. Zezwolenie na zastosowanie materiału siewnego w rolnictwie ekologicznym, zdaniem Głównego Inspektora, może dotyczyć jedynie materiału siewnego, który został oficjalnie dopuszczony do obrotu. To zaś, jaki materiał siewny dopuszcza się do obrotu, określa art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o nasiennictwie. Warunkiem dopuszczenia do obrotu materiałem siewnym, jest wymóg, aby odmiana danego gatunku materiału siewnego była wpisana do odpowiednich rejestrów. Ponadto materiał siewny znajdujący się w obrocie, powinien być zaopatrzony w etykiety urzędowe lub etykiety przedsiębiorców, stanowiące dowód przeprowadzonej kwalifikacji i spełnienia warunków dla danej kategorii materiału siewnego. Tymczasem odmiana ziemniaka – [...], została wykreślona z rejestru w 1989 r., co oznacza, że materiał siewny tej odmiany nie może być wytwarzany i objęty systemem oceny (kwalifikacji), a tym samym już od kilkunastu lat nie może znajdować się w obrocie. Z tego też względu nie mogły istnieć stosowne dokumenty potwierdzające stopień kwalifikacji i jakość sadzeniaków ziemniaka oraz tożsamość odmianową, deklarowana przez stronę skarżącą jako odmiana [...]. Natomiast, jak sam skarżący wskazuje w skardze, materiału siewnego nie nabył w koncesjonowanej centrali nasiennej, lecz zakupił go od rolnika na targu. Świadczy to, zdaniem organu, o braku uwzględnienia przez skarżącego różnicy między ziemniakami sprzedawanymi z przeznaczeniem do konsumpcji lub na paszę, a sadzeniakami ziemniaka wytworzonymi zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, dotyczącymi wytwarzania i obrotu materiałem siewnym. W przedmiotowej sprawie zatem wniosek skarżącego dotyczył już zakupionych ziemniaków, a nie sadzeniaków ziemniaka. W takim wypadku organ nie może udzielić pozwolenia na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym produktów rolnych, które nie zostały uznane za materiał siewny i tym samym nie są dopuszczone do obrotu. W piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. (data wpływu do Sądu 8 grudnia 2005 r.) skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż w świetle art.12 ust.3 ustawy o rolnictwie ekologicznym warunki dopuszczenia sadzeniaków ziemniaków odmiany [...] zostały spełnione. Przepis ten, czytany łącznie z postanowieniami art.6 pkt 3.a oraz art.7 pkt 1.a rozporządzenia Rady nr 2092/91/EWG, zobowiązuje organ do wydania pozwolenia na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału siewnego, niespełniającego wymagań rozporządzenia w każdym przypadku, gdy (-) nie ma możliwości uzyskania materiału rozmnożeniowego dla odpowiedniej odmiany danego gatunku z powodu jego niedostępności na rynku wspólnotowym, (-) stosowanie materiału siewnego nie prowadzi lub nie przyczynia się do niedopuszczalnego oddziaływania na środowisko lub jego zanieczyszczenia. Oba te warunki zostały spełnione w sprawie albowiem: (-) sadzeniaków ziemniaków odmiany [...], uzyskanych ekologiczną metodą produkcji nie można nabyć z powodu niezarejestrowania ich w bazie i ponieważ nie figurują w krajowym rejestrze i wspólnotowym katalogu (ponadto materiał rozmnożeniowy omawianej odmiany danego gatunku jest wyłączony z obrotu, (-) sadzeniaki te są bezpieczne dla środowiska naturalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy odpowiadają prawu. W ocenie Sądu poprawnie przyjął organ, iż nie jest możliwe udzielenie skarżącemu pozwolenia, o którym mowa w art.12 ust.3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, w odniesieniu do materiału siewnego, który zgodnie z przepisami ustawy o nasiennictwie nie może zostać wprowadzony do obrotu. Zgodnie z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w powyższy sposób zasada praworządności znalazła swoje bezpośrednie odzwierciedlenie w art.6 k.p.a., stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Regulacje powyższe nakładają na organy administracji następujące obowiązki: (-) działania w oparciu o obowiązujące normy prawne, (-) prawidłowego ustalenia znaczenia tych norm, (-) niewadliwego dokonania ich subsumcji oraz (-) prawidłowego ustalenia następstw prawnych zastosowanych przepisów. Zasady powyższe dotyczą zastosowania zarówno norm prawa materialnego, jak i norm prawa procesowego. W związku z faktem, iż podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie prawidłowej wykładni art.12 ust.3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, podkreślenia wymaga, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która by naruszała zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1991 r., sygn. akt II SA 937/91, publ. w ONSA 1993/1/10). Wynika stąd, iż nawet gdy przepis prawa materialnego, na podstawie którego organ administracji orzeka w formie decyzji o prawach i obowiązkach administracyjnych strony postępowania (w tym przypadku art.12 ust.3 ustawy o rolnictwie ekologicznym) nie stanowi wprost, iż decyzja ta nie może naruszać przepisów odrębnych, to mimo to organ winien dokonać oceny, czy do naruszenia takiego nie dojdzie. Oznacza to, iż organ nie może wydać decyzji, która byłaby sprzeczna z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art.12 ust.3 ustawy o rolnictwie ekologicznym Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wydaje, w drodze decyzji, pozwolenie na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału niespełniającego wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz.Urz. WE L 198, 22.07.1991 r., z późn.zm.), na zasadach określonych w tych przepisach. Stosownie do uwag poczynionych wcześniej należy stwierdzić, iż przy ocenie, czy na podstawie wskazanego wcześniej przepisu należy uwzględnić wniosek skarżącego w części dotyczącej sadzeniaków odmiany [...], należało ustalić, czy pozytywne załatwienie tego żądania nie naruszałoby norm prawnych, wynikających z innych przepisów powszechnie obowiązujących. Podkreślić należy, iż przy dokonywaniu tej oceny organ zobowiązany był uwzględnić całość przepisów prawnych obowiązujących w dacie orzekania (tj. w dniu [...] lipca 2005 r.) na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a zatem zarówno ustawodawstwo krajowe, jak i ustawodawstwo Unii Europejskiej. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, iż na drodze do uwzględnienia wniosku skarżącego stoją przepisy prawa krajowego, tj. przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (ustawa ta, wdrażająca w życie 22 dyrektywy Unii Europejskiej, weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii, tj. z dniem 1 maja 2004 r.). Z przepisów tej ustawy wynika, iż wytwarzanie oraz obrót materiałem siewnym gatunków odmian roślin uprawnych poddane są rygorystycznym regulacjom administracyjnoprawnym. Regulacje te przyznają organom administracji publicznej różnego rodzaju kompetencje rejestracyjne, reglamentacyjne i kontrolne. Uzasadnieniem daleko idącej ingerencji prawa publicznego we wskazaną wyżej sferę jest ochrona interesu publicznego, wyrażającego się koniecznością dopuszczania do obrotu a w konsekwencji stosowania w rolnictwie tylko takiego materiału siewnego, który spełnia wysokie standardy jakościowe. Cechy, jakie musi posiadać materiał siewny, aby móc być przedmiotem obrotu wskazuje art.57 ustawy (ustęp pierwszy tego przepisu wskazuje czternaście rodzajów takiego materiału siewnego). Organ wykazał, iż materiał, który wskazał w swoim wniosku skarżący kryteriom tym nie odpowiada. Rozstrzyga o tym fakt, iż odmiana ziemniaka – [...] została wykreślona z rejestru odmian roślin uprawnych już w 1989 r., co oznacza, że materiał siewny tej odmiany nie może być wytwarzany i objęty systemem oceny (kwalifikacji), a tym samym już od kilkunastu lat nie może znajdować się w obrocie. Oznacza to, iż nie może on być przedmiotem sprzedaży, dostawy lub innego sposobu dysponowania (art.2 ust.1 pkt 19 ustawy). Z powyższego wynika, iż zezwolenie skarżącemu – na podstawie art.12 ust.3 ustawy o rolnictwie ekologicznym - na zastosowanie takiego materiału w rolnictwie ekologicznym byłoby prawnie niedopuszczalne. Z tego tytułu wniosek skarżącego należało załatwić odmownie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.