IV SA/Wa 1760/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi I. G. i Gminy Miasta O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej 1. uchyla punkt III zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki ew. nr [...] w obrębie [...], działki ew. nr [...] w obrębie [...], działki ew. nr [...] w obrębie [...] i działki ew. nr [...] w obrębie [...] oraz punkt II decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku w części dotyczącej działek ew. nr [...] w obrębie [...], działki ew. nr [...] w obrębie [...], działki ew. nr [...] w obrębie [...] i działki ew. nr [...] w obrębie [...]; 2. zaskarżona decyzja w części uchylonej (punkt 1 wyroku) nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. oddala skargę I. G.; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Gminy Miasta O. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008r, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. ustalającą lokalizację dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku S. – E. od km [...] do km [...] z wyłączeniem rejonu skrzyżowania z ul. [...] w O. od km [...] do km [...] w części dotyczącej: w pkt I. - podziału działki ew. nr [...], obręb [...] Miasta O. i orzekł o wpisaniu w jej miejsce działki nr [...], - ark. [...] w załączniku nr [...] - stanowiącego mapę z projektem podziału działki nr [...] i orzekł o dodaniu do decyzji załącznika nr [...] - nowego ark. [...] z wykazem zmian ewidencyjnych , stanowiących załącznik nr [...] niniejszej decyzji, ustalając, że linię rozgraniczającą drogi krajowej nr [...], stanowi granica między działkami nr [...] i [...], przy czym działka nr [...] znajduje się w pasie planowanej inwestycji drogowej; w pkt II. o wykreśleniu z wiersza 8 działkę nr [...] i orzekł o jej wpisaniu w wierszu 10; w pkt III. orzekł o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 czerwca 2007r., zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 3 ust.1 oraz art. 5 ust.1 ww. ustawy. Do wniosku załączone zostały: mapa w skali 1: 2000 przestawiająca przebieg planowanej drogi, zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Dołączono także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r, o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz wymagane ww. przepisami opinie: Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L., Zarządu Województwa L., Zarządu Powiaty w L., Starostwa Powiatowego w Z., Urzędu Gminy w L. i Z.. Opinii w ustawowym terminie nie wyraziły: Urząd Gminy w O. oraz Urząd Miasta O., a to w myśl art. 3 ust.2 ww. ustawy daje podstawę do przyjęcia, że nie zgłoszono zastrzeżeń do wniosku. Wojewoda stosownie do art. 5 ust. 5 specustawy, zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń we właściwych ze względu na brzegiem drogi urzędach gmin oraz w prasie lokalnej, co zostało potwierdzone przez Urzędy Gmin w: O., L., Z. i Urząd Miasta w O.. Zdaniem Ministra decyzja pierwszej instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 7 ust. 1 ustawy. Decyzja ta została zgodnie z wymogiem zawartym w ust. 2 art. 7 ustawy doręczona wnioskodawcy, a pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicach ww. urzędach gmin zostały powiadomione o wydaniu decyzji. Organ naczelny w odniesieniu do odwołania Burmistrza Miasta O. podniósł, że z wyjaśnień uzyskanych od GDDKiA Oddział w L. wynika, że w chwili złożenia wniosku działka nr [...] nie była podzielona, i na mocy decyzji lokalizacyjnej miał być zatwierdzony jej podział na działki [...] i [...], przy czym działka [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających inwestycji. Jednocześnie toczyło się postępowanie o nabycie z mocy prawa przez Miasto O. części nieruchomości nr [...], która została podzielona na działki [...],[...] i [...] i zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007r. Decyzja lokalizacyjna nie uwzględniła tego podziału i dlatego GDDKiL wystąpiła o sprostowanie numeru i powierzchni działki podlegającej przejęciu pod drogę. Minister dodał, że inwestor wyjaśnił, że działki: nr [...] w obr. [...], nr [...] w obr. [...] oraz [...] i [...] w obr. [...], które znajdują się w liniach rozgraniczających drogi, będą mogły być podzielone po zakończeniu inwestycji i części nie zajęte pod drogę mogą zostać przekazane Gminie Miasto O.. Inwestor ponadto wniósł o sprostowanie w wykazie nieruchomości numeru obrębu dla działki [...], gdyż wymieniona została w obrębie [...], a powinna być wskazana w obrębie [...] , jak też o uchylenie ark.[...] w załączniku nr [...] decyzji pierwszej instancji dot. podziału działki [...] i jednocześnie przedłożył opinię geodety wraz z mapą, według której działka [...] według nowego podziału znajduje się w liniach rozgraniczających inwestycji. W tych warunkach organ naczelny stwierdził, iż uwzględnił zarzuty Burmistrza Miasta O. i uchylił rozstrzygnięcia dotyczące działki nr [...] wymienionej w ark. [...] w załączniku nr [...], oraz działki nr [...] i jednocześnie orzekł w tym zakresie co do istoty w sposób wskazany w sentencji decyzji. Pozostałą część decyzji utrzymał w mocy, gdyż czyni zadość wymogom wynikającym z art. 7 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Ministra zarzuty zawarte w pozostałych odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. Żądanie T. J. zachowania istniejącego wjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] nie może być uwzględnione z tej przyczyny, że organy obu instancji są związani treścią wniosku inwestora i orzekanie poza jego zakresem, stanowiłoby przekroczenie ich kompetencji. Decyzja ustalająca lokalizację drogi krajowej zgodnie art. 12 ust.1, 2 i 4 ww. ustawy zatwierdza projekt podziału nieruchomości, linie rozgraniczające teren inwestycji, stanowią linie podziału działek i wydzielone tymi liniami części działek stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym odrębną decyzją. Kwestia zjazdu gospodarczego na posesję odwołującego, będzie rozstrzygnięta na etapie pozwolenia na budowę, na którym rozważane są wszelkie szczegółowe rozwiązania techniczne. W odniesieniu do odwołania I. G. organ podniósł, iż żądanie odstąpienia od podziału działki nr ew,[...] w obr. [...] nie może być uwzględnione z uwagi na związanie treścią wniosku inwestora, szczegółowe wyjaśnienia zostały odwołującej udzielone przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia 4 stycznia 2008r. Z tego samego powodu, związania wnioskiem o ustalenie lokalizacji wskazanej drogi krajowej, nie mogły być uwzględnione zawarte w odwołaniach G. A. i J. C. żądania poszerzenia wjazdu na posesję nr [...]. Odnośnie pisma Rolniczej Spółdzielni P. informującego o zmianie właściciela działki nr ew.[...], obręb [...], gmina Z., organ wyjaśnił, że zmiana ta nastąpiła po wydaniu decyzji i nie ma wpływu na prawny byt niniejszej decyzji. Obecny właściciel zostanie zawiadomiony o jej wydaniu. Skargi na powyższą decyzję wnieśli Gmina Miasta O. oraz I. G.. Skarga Burmistrza Miasta O. ogranicza się do zakwestionowania ww. decyzji Ministra Infrastruktury w części dotyczącej jej pkt III, zarzucać naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust.1 pkt 3 i art. 7 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie Dróg publicznych ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 721). W obszernym uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie przejęcia na własność Skarbu Państwa w całości działek ew. nr [...] i [...] w Obrębie [...]- stanowiące ul. [...] w O. oraz działek nr [...] w Obr. [...] i nr [...] w Obr. [...] .stanowiące ul. [...] w O., jest wadliwa, gdyż powyższe działki stały się własnością Miasta O.. Strona skarżąca wniosła uchylenie decyzji organu drugiej instancji w zaskarżonej części i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. I. G. w skardze na powyższą decyzję podniosła zarzut naruszenia przepisów procesowych - art. 7, 77 § kpa w zw, z art. 107 § 3 , art.8 i 9 kpa, art.11, 10 § 1, art. 81 , art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 kpa oraz przepisów prawa materialnego - art. 3, 5 i 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W uzasadnieniu skargi, podniosła, ze nie został zapewniony jej udział w postępowaniu, organ nie odniósł się do jej odwołania. Zdaniem skarżącej nie uzyskano wszystkich opinii niezbędnych do wydania decyzji w trybie i na zasadach określonych w art. 3 ustawy, wniosek nie zawierał wszystkich dokumentów, analiz, opinii i uzgodnień, o których mowa w art. 5 ustawy, nie zachowano procedury i terminów w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie zawiera dokumentów i nie spełnia warunków z art. 7 ust.1 ustawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podnosząc, że podniesione w nich zarzuty są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Burmistrza Miasta O. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z obrazą przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przede wszystkim wymaga podkreślenia, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa, organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto organ ten jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Nie jest on również związany granicami odwołania zakreślonymi przez wnoszącą je stronę i nie może w związku z tym ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i dokonania oceny ich zasadności. Nie może także ograniczyć się do badania zgodności z prawem zakwestionowanej przez stronę decyzji, lecz powinien zbadać decyzję również z punktu widzenia celowości, słuszności, gospodarności i rzetelności rozstrzygnięcia (zob. np. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2005 r., s. 326). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił wskazanej wyżej zasadzie z art. 15 kpa, gdyż w toku prowadzonego postępowania nie dołożył należytej staranności w wyjaśnieniu rzeczywistego stanu faktycznego, jak tego wymaga art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Strona skarżąca w odwołaniu z dnia 3 stycznia 2008r. wskazała m.in, że działki nr [...] i [...] w obrębie [...], stanowiące ulicę [...] w O. zostaną jako droga gminna przejęte przez Miasto O., a w stosunku do działki nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...] w obrębie [...], stanowiących ul. [...] prowadzone jest postępowanie zmierzające do uregulowania stanu prawnego. Rzeczą organu w tych warunkach było wyjaśnienie, czy na dzień wydania rozstrzygnięcia wskazane wyżej działki były własnością Miasta O., czy tez nadal pozostawały we władaniu Skarbu Państwa. Wprawdzie organ odwoławczy poczynił próby w celu ustalenia rzeczywistego stanu prawnego tychże działek z tym, że zamiast zwracać się do inwestora o wyjaśnienie tej kwestii, powinien wystąpić w tej sprawie do właściwych organów, które były uprawnione do udzielenia stosownych informacji w oparciu o prowadzoną dokumentację geodezyjną. Zaniechanie tych czynności doprowadziło ma mocy art. 12 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz,. 721 ze zm.), do wadliwego przejęcia na Skarb Państwa wskazanych wyżej działek w całości, w sytuacji gdy tylko część tych działek - jak utrzymuje strona skarżąca - mogła podlegać przejęciu w liniach rozgraniczających teren drogi krajowej nr [...] na odcinku S. – E., z wyłączeniem rejonu skrzyżowania z ul. [...] w O.. W tych warunkach rozstrzygnięcia organów obu instancji w części dotyczącej wymienionych powyżej działek nie mogły się ostać, gdyż wymagane jest dokładne wyjaśnienie ich stanu prawnego. Skarga I. G. nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organy administracyjne. Wbrew twierdzeniom skarżącej wniosek inwestora spełniał wymogi określone w art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwana dalej ustawą. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie precyzuje jakiej opinii, o której mowa w art. 3 ustawy, nie posiadał wniosek inwestora, jak również nie podaje jakich to niezbędnych dokumentów, analiz, opinii i uzgodnień, o których mowa w art. 5 ustawy, zabrakło we wniosku inwestora, a zatem powyższy zarzut należało uznać za gołosłowny. Jako niezasadny jawi się zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy, że nie zachowano procedury i terminów co do wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Z materiału dowodowego sprawy wynika niezbicie, że organy obu instancji stosownie do wymogu z ust. 5 art. 5 ustawy w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń : Urzędu Miasta w O. oraz Urzędach Gmin: L., Z., O. powiadomiono o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej, podając jednocześnie w jakich godzinach można zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją tej planowanej inwestycji. Odpowiednie ogłoszenie znalazło się też w dodatku lokalnym " G." oraz w gazecie " P.". W świetle tego nie można uznać, za uprawniony zarzut naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 10 § 1 kpa, gdyż zainteresowanym stronom poprzez obwieszczenie organy obu instancji zapewniły czynny udział w prowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu zarzut skargi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie zawiera dokumentów i nie spełnia wymogów z art. 7 ust.1 ustawy, nie znajduje żadnego uzasadnienia, zwłaszcza, że i w tym przypadku skarżąca nie precyzuje, którego z wymogów określonych w powołanym przepisie nie spełnia wskazana decyzja. Wypada zauważyć, iż art. 7 ust.1 zawiera otwarty katalog elementów jakie ma zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, o czym stanowi użyte w tym przepisie sformułowanie " w szczególności". Decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym powołanym przepisie. Nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, również zarzut nie odniesienia się do zarzutów odwołania przez Ministra Infrastruktury. Na stronie 10 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że żądanie skarżącej o odstąpieniu od podziału działki nr ew. [...] w obrębie [...], stanowiącej jej własność, nie może być uwzględniony, gdyż jest związany treścią wniosku inwestora i orzekanie poza jego zakresem stanowiłoby przekroczenie kompetencji. Ze stwierdzeniem organu związania treścią wniosku inwestora, który przewiduje podział tej działki w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej, należy się zgodzić. Odstąpienie od podziału wskazanej działki wiązało by się z koniecznością dokonania zmiany wniosku inwestora w tej części. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Burmistrza Miasta O. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku i jednocześnie w pkt 2 wyroku na mocy art. 152 cyt. ustawy wstrzymał w tej części wykonanie decyzji. Na podstawie art. 151 tej ustawy Sąd oddalił skargę I. G.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.