IV SA/Wa 1765/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skarg: [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] stycznia [...]; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. POSTANOWIENIE Dnia 23 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Nieruchomości M 21 Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2020 r. znak: GZ.sp.615.11.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1765/20 oraz IV SA/Wa 1766/20 i prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 1765/20. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga dwóch skarżących: [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości rolnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z [...] lutego 2018 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: zbywca, wnioskodawca, spółka [...]) wystąpiła o wyrażenie zgody na zbycie na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej: nabywca, spółka [...]) nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,0739 ha, położonej w obrębie K., gm. K., pow. B., woj. [...]. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: DG KOWR, organ I instancji) decyzją nr [...]z [...] maja 2018 r. wyraził zgodę na tę transakcję, uznając złożony wniosek za kompletny i spełniający warunki z art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 2196, dalej: u.k.u.r.). Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka [...], kwestionując prawidłowość wydanej decyzji zarówno pod kątem naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego oraz oceny dowodów, jak i nieprawidłowe zastosowanie art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Minister uchylił w całości decyzję DG KOWR nr [...] z [...] maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, aby organ I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, ustalił, czy rzeczywiście sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. oraz czy faktycznie nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 u.k.u.r., tj. jakie działania podjął czy też mógł podjąć zbywca, aby sprzedać grunty tym podmiotom oraz czy nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. W przypadku braku spełnienia którejkolwiek z materialnoprawnych przesłanek, wynikających z przepisu art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. organ I instancji powinien odmówić wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. DG KOWR decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez spółkę [...] przedmiotowej nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu decyzji podał, że rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, gdyż intencją stron postępowania nie było uzyskanie zgody DG KOWR na nabycie nieruchomości rolnej, tylko wydanie przez ten organ decyzji odmawiającej zgody w tym zakresie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...], podnosząc, że decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy (pozytywne). Decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Minister ponownie uchylił decyzję DG KOWR z [...] października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby intencją stron było uzyskanie decyzji odmawiającej zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości rolnej. Takiej woli stron nie można wywnioskować z pisma zbywcy z [...] kwietnia 2018 r., z którego wynika, że nie jest zainteresowany wykazaniem przesłanek niezbędnych do wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. Jednocześnie Minister ponownie podkreślił, że w przypadku barku spełnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. organ I instancji powinien odmówić wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] DG KOWR ponownie umorzył postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez spółkę [...] nieruchomości rolnej oznaczonej nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka [...], wskazując na naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisu prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u..r. przez przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w rozpatrywanej sprawie, pomimo że zbywca wystąpił o wydanie decyzji w trybie przywołanego przepisu. Decyzją z [...] maja 2019 r. znak: [...] Minister uchylił decyzję DG KOWR z [...] marca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I całkowicie, ponieważ zignorował on zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z [...] stycznia 2019 r., co jest niedopuszczalne z uwagi na zasadę dwuinstancyjności i zasadę szybkości postępowania. Organ II instancji polecił, aby w przypadku uznania, że rozpatrywana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, organ I instancji ustalił, czy z akt administracyjnych wynika, że zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wynikające z u.k.u.r. W przypadku braku spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek organ I instancji powinien odmówić wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. DG KOWR decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] wyraził zgodę na zbycie przedmiotowej nieruchomości rolnej na rzecz spółki [...] uznając, że nabywca spełnia przesłanki wskazane w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. Organ I instancji powołał się na oświadczenia obu spółek, że są zainteresowane odpowiednio zbyciem i nabyciem wskazanej nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji ponownie wniosła spółka [...], domagając się wydania decyzji negatywnej z uwagi na niespełnienie - jej zdaniem - przez nabywcę warunków z art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. Decyzją z [...] października 2019 r. znak: [...] Minister uchylił decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, że organ I instancji dokonał kontroli spełnienia przesłanek z art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., ponieważ jest ono lakoniczne. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] DG KOWR, działając na podstawie art. 2a ust. 4 u.k.u.r. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), wyraził zgodę na zbycie nieruchomości rolnej nr [...] o powierzchni 1,0739 ha, położonej w obrębie K., gmina K., dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą [...], poprzez sprzedaż nieruchomości na rzecz spółki [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy doszedł do wniosku, że spółka [...] spełnia wszystkie przesłanki zawarte w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. dotyczące nabycia nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w art. 2a ust. 3 pkt 2-4, tj.: - wykazała, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 u.k.u.r. (oświadczenie zbywcy nieruchomości rolnej z 14 lutego 2018 r., iż nie było żadnego zainteresowania nabyciem nieruchomości rolnej objętej wnioskiem ze strony podmiotów wymienionych w art. 2a ust 1 i 3). W tym zakresie organ I instancji przywołał art. 75 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, że bez wyraźnej podstawy ustawowej organ nie może wymagać, aby określone fakty były udowadniane jedynie za pomocą konkretnych środków dowodowych; - nabywca daję rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, bowiem spółka [...] do wniosku dołączyła oświadczenie spółki [...], z którego ta przesłanka jasno wynika; - w wyniku nabycia nieruchomości nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów, bowiem z oświadczenia nabywcy z 14 lutego 2018 r. wynika, że spółka [...] nie posiada gruntów rolnych, ale w przyszłości planuje nabyć grunty rolne o łącznej powierzchni 41,08 ha. Zdaniem organu I instancji podmiot, na którego rzecz ma zostać przeniesiona przedmiotowa nieruchomość, spełnia warunki określone w art. 2a ust. 4 pkt. 1 u.k.u.r. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez odmowę wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przez zbywcę na rzecz nabywcy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia DG KOWR. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie, przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej oraz błędną ocenę dowodów, co w rezultacie doprowadziło do ustalenia, że spółka [...] wykazała spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz nabywcy, podczas gdy wniosków takich nie sposób wyprowadzić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 2) art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zbywca spełnił wszystkie przesłanki określone w powołanym powyżej przepisie warunkujące uzyskanie zgody DG KOWR na zbycie nieruchomości na rzecz nabywcy, co skutkowało wydaniem decyzji, w sytuacji gdy zbywca nie wykazał, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 art. 2a u.k.u.r., 3) art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. wobec zignorowania przez organ I instancji wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji Ministra z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w zakresie konieczności podjęcia dalszych czynności w celu wyjaśnienia sprawy oraz z [...] maja 2019 r. znak: [...] w zakresie konieczności ustalenia w przypadku uznania, że rozpatrywana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej (a samo pozytywne rozpatrzenie sprawy świadczy bezspornie o takim uznaniu organu I instancji), czy zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wynikające z u.k.u.r. i uzewnętrznienia tego w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku braku spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek organ I instancji powinien odmówić wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przywołaniu treści przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., zgodził się z zarzutem odwołującej się spółki [...], że DG KOWR nie zbadał dogłębnie spełniania przez zbywcę i przyszłego nabywcę nieruchomości przesłanek wynikających z art. 2a ust 4 pkt 1 u.k.u.r. Istnienie tych przesłanek nie może być założeniem, musi znaleźć odzwierciedlenie w zebranym i przeanalizowanym materiale dowodowym. Zatem podstawę faktyczną do podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania stanowi prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny, dający podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Ministra zbywca nieruchomości nie przedstawił m.in. żadnych dokumentów, o które zwracały się organy prowadzące sprawę; nie przedłożył dokumentów potwierdzających, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez rolników indywidulanych wskazując, że nie zamierza złożyć nic więcej prócz dokumentów złożonych przy wniosku. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży wprawdzie na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, ale to nie oznacza, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku. W ocenie Ministra działanie stron przedmiotowego postępowania, które najpierw domagały się wydania decyzji pozytywnej, a następnie wydania decyzji negatywnej, nie świadczą o chęci dokonania tej transakcji i zakupie przez jedną ze stron nieruchomości rolnej w celu prowadzenia na niej gospodarstwa rolnego. Mając na uwadze zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy, w tym wydane i uchylone rozstrzygnięcia organów I i II instancji, oraz podkreślając podejmowane przez organy czynności wyjaśniające, organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie intencją wnioskodawcy nie było uzyskanie zgody DG KOWR na zbycie nieruchomości, tylko decyzji odmownej. Należało zatem uznać, że sprawa ta nie miała i nie ma charakteru sprawy administracyjnej, bowiem postępowanie, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., jest postępowaniem o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości, a nie o wydanie decyzji negatywnej. Ustawodawca w przepisach tej ustawy nie przewidział trybu, w oparciu o który wnioskodawca może ubiegać się o wydanie przez DG KOWR wyłącznie decyzji niewyrażającej zgody na nabycie nieruchomości. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły obie strony: zbywca i nabywca. Skarga spółki [...] 21 została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 1765/20, a skarga spółki [...] pod sygnaturą IV SA/Wa 1766/20. Z uwagi na fakt, że obie sprawy mogły być objęte jedną skargą, Sąd postanowieniem z 23 listopada 2020 r. połączył je w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Wskutek połączenia obie sprawy dalej prowadzone są pod wcześniejszą sygnaturą IV SA/Wa 1765/20. Spółka [...] w swojej skardze zarzuciła naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego ustalenia, w oparciu o subiektywne przekonanie Ministra, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie miało i nie ma charakteru sprawy administracyjnej; 2) art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. poprzez przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo że zbywca wystąpił o wydanie decyzji w trybie ww. przepisu, wyrażającej zgodę na zbycie nieruchomości na rzecz nabywcy, a dodatkowo obie strony wielokrotnie w toku niniejszej sprawy podkreślały, że ich intencją jest uzyskanie wskazanej powyżej decyzji; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, pominięcie niektórych dowodów oraz błędną ocenę dowodów, co w rezultacie doprowadziło do ustalenia, że wyłączną intencją stron było uzyskanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości na rzecz nabywcy, zamiast decyzji wyrażającej taką zgodę, podczas gdy wniosków takich nie sposób wyprowadzić w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przejawiające się tym, że pomimo braku zmian w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy organ odwoławczy rozstrzygnął w decyzji w sposób sprzeczny z poglądami prezentowanymi we wcześniejszych jego decyzjach. Jednocześnie wobec decyzji organu I instancji spółka [...] podtrzymała wszystkie zarzuty przewidziane w jej odwołaniu, które zresztą organ odwoławczy uznał za słuszne w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Poza tym zarzuciła naruszenie przepisu art. 75 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w odniesieniu do oświadczenia zbywcy o braku możliwości nabycia nieruchomości, w sytuacji gdy nie może on znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem oświadczenie złożone przez zbywcę nie zostało złożone na warunkach opisanych w art. 75 § 2 k.p.a. W konsekwencji spółka [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto, spółka ta wniosła o zobowiązanie organu I instancji na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. do wydania w terminie 60 dni decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przez zbywcę na rzecz nabywcy. Natomiast spółka [...] w swojej skardze zarzuciła naruszenie przepisów tożsamych z zarzutami spółki [...] wskazanymi powyżej w punktach 1-4 skargi. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. i art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. poprzez błędne wskazanie, że sprawa w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej nie ma charakteru sprawy administracyjnej, uznał je za nieuzasadnione. Ze zgromadzonych dokumentów, tj. pisma pełnomocnika spółki [...] z [...] listopada 2019 r., odwołania spółki [...], a także ze skargi tejże spółki wynika jednoznacznie, że żądaniem strony postępowania było w istocie wydanie decyzji o braku zgody, o czym świadczy wniosek odwołania spółki [...] od decyzji organu I instancji. Ponadto Minister zauważył, że z jednej strony spółka [...] deklaruje chęć nabycia nieruchomości, a z drugiej strony - uzyskując zgodę na dokonanie takiej transakcji - skarży wydane dla niej pozytywne rozstrzygnięcie. Powyższe ustalenia, zdaniem Ministra, prowadzą do wniosku, że spółka [...] poprzez uzyskanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej chciała doprowadzić do sprzedaży w trybie art. 2a ust. 6 u.k.u.r. nieruchomości na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. W takich okolicznościach należało uznać, że sprawa ta nie miała charakteru sprawy administracyjnej. Postępowanie bowiem, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., jest postępowaniem o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości, a nie o wydanie decyzji o "niewyrażenie zgody na nabycie nieruchomości". Poza tym właściciel nieruchomości nie nadesłał wnioskowanych przez organ dokumentów, potwierdzających spełnienie jednej z przesłanek z art. 2a ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, co jednoznacznie wskazuje również na fikcyjne zainteresowanie zbywcy sprzedażą tej nieruchomości. Zachodzi zatem przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. pozwalająca na umorzenie postępowania. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Minister podał, że stosownie do art. 8 § 2 k.p.a. na utrwaloną praktykę strona może skutecznie powoływać się tylko wówczas, gdy organ odstępuje od niej w sytuacji braku zmiany stanu faktycznego i prawnego oraz odstąpienie to ma miejsce bez uzasadnionej przyczyny. Ustalenia poczynione przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego stały się podstawą do zmiany dotychczasowej oceny sprawy. W odwołaniu spółka [...] zażądała bowiem uchylenia w całości pozytywnej decyzji DG KOWR i wydania przez Ministra decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na dokonanie przedmiotowej transakcji. Oświadczenia strony postępowania, wyrażające de facto brak zamiaru nabycia nieruchomości, spowodowały zmianę oceny stanu faktycznego sprawy, prowadząc do wydania przez Ministra innego, niż dotychczas, rozstrzygnięcia. W ocenie Ministra organy nie naruszyły również przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie. Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia był przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten koresponduje z art. 105 § 1 k.p.a., z którego z kolei wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Obie skargi zostały oparte na zarzucie naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., zarzucając Ministrowi subiektywne przekonanie, że niniejsze postępowanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczego, w formie decyzji, działania organu. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Niewątpliwie w tym zakresie Minister ma rację. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 1317/13, publ. cbosa). Za sprawę, w której istnieje przedmiot postępowania administracyjnego należy uznawać sprawę, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA cytowany przez strony w skargach z 30 października 2018 r., II OSK 2688/16, pub. cbosa). W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie ma mowy o bezprzedmiotowości postępowania w powyższym rozumieniu. Niewątpliwie przepis art. 2a ust. 4 u.k.u.r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 26 czerwca 2019 r. na mocy ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1080, w związku z art. 5 pkt 1 tej ustawy) wskazuje, że DG KOWR jest władny rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej wniosek zbywcy nieruchomości rolnej, jeżeli zostaną spełnione łącznie konkretne warunki, wymienione w punkcie 1 litera a, b i c tego przepisu, tj.: jeśli zbywca wykaże, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, a w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione w ust. 1 i 3 art. 2a u.k.u.r. jest uzależnione właśnie od wydania w tym zakresie stosownej zgody ww. organu administracji. Z tego przepisu a contrario wynika, że DG KOWR może również takiej zgody nie wydać (gdy nie zostaną spełnione łącznie przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r.). Wówczas merytorycznym rozstrzygnięciem organu będzie decyzja negatywna, czyli odmowa wyrażenia zgody na zbycie danej nieruchomości rolnej. Wprost o takiej możliwości mówi przepis art. 2a ust. 6 u.k.u.r.: "w przypadku niewyrażenia zgody, o której mowa w ust. 4, Krajowy Ośrodek, na pisemne żądanie zbywcy nieruchomości rolnej złożone w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja o niewyrażeniu zgody stała się ostateczna, jest obowiązany do zakupu nieruchomości rolnej za zapłatą ceny odpowiadającej jej wartości rynkowej określonej przez Krajowy Ośrodek przy zastosowaniu sposobów określenia wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami". Jak wynika z powyższego ustawodawca w u.k.u.r. uregulował przesłanki pozytywne i negatywne nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty inne aniżeli wymienione w ust. 1 i 3 art. 2a u.k.u.r. W takim razie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, kiedy istnieje wniosek zbywcy o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez nabywcę, złożony do właściwego organu administracji wraz ze stosownymi załącznikami, które podlegają ocenie tego organu. Sąd podziela twierdzenia skarg, że w związku z wystąpieniem zbywcy z przedmiotowym wnioskiem z 14 lutego 2018 r. do organu I instancji, to organ ten stał się jednocześnie uprawnionym i zobowiązanym do wydania decyzji wyrażającej zgodę na zbycie lub odmawiającej wyrażenia takiej zgody. Istnieje więc przedmiot postępowania administracyjnego, a tym samym brak przesłanki bezprzedmiotowości, która dawałaby podstawę do jego umorzenia. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister uznał, iż zbywca nie przedstawił w toku postępowania wyjaśniającego żadnych dokumentów, o które zwracały się organy prowadzące sprawę, tj. nie przedłożył dokumentów potwierdzających, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez rolników indywidualnych. Zdaniem Sądu taki wniosek wyciągnięty przez organ odwoławczy prowadzi do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, a nie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowości postępowania oraz braku charakteru sprawy administracyjnej nie należy również utożsamiać z oceną organu odwoławczego, że w sprawie intencją wnioskodawcy nie było uzyskanie zgody DG KOWR na zbycie nieruchomości rolnej, tylko uzyskanie decyzji odmownej, czy też z brakiem chęci stron na dokonanie przedmiotowej transakcji. Warto zauważyć, że samo pozytywne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji decyzją z 7 stycznia 2020 r. świadczy o tym, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. Poza tym organ odwoławczy wielokrotnie w swoich wytycznych do rozstrzygnięć kasacyjnych w toku postępowania stał na stanowisku, że w przypadku braku spełnienia którejkolwiek z przesłanek wynikających z art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. organ I instancji powinien odmówić wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości (por. decyzje z 23 sierpnia 2018 r., 30 stycznia 2019 r., 6 maja 2019 r.). W ocenie Sądu Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji popadł w sprzeczność, kiedy z jednej strony zgodził się z zarzutem zawartym w odwołaniu, że DG KOWR nie zbadał dogłębnie spełnienia przez zbywcę i przyszłego nabywcę nieruchomości przesłanek wynikających z art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., a z drugiej strony uznał, że przedmiotowa sprawa nie miała i nie ma charakteru sprawy administracyjnej, bo stronom od początku chodziło o wydanie przez organ decyzji negatywnej. Postępowanie administracyjne, w którym istnieje przedmiot postępowania (tak jak w tej sprawie) nie może zostać umorzone z powodu bezprzedmiotowości ocenianej według uznania organu. Bezprzedmiotowości postępowania nie można uzasadniać również aktywnością stron w kwestionowaniu zapadłych w jego toku rozstrzygnięć. Z uwagi na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.), przepis art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 3033/14, publ. cbosa i cytowane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 656/19, publ. cbosa). Jeśli więc organ administracji stwierdzi bezzasadność żądania strony, to nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to oznaczało, że uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji organ jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy na podstawie ww. przepisu w związku z art. 135 p.p.s.a. zasadne jest również uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie zostały bowiem dokładnie zbadane przesłanki warunkujące wyrażenie zgody z art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., co zostało przyznane przez Ministra (strona 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Jak wynika z treści art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. decyzja wydawana na jego podstawie jest decyzją uznaniową (nabycie nieruchomości rolnej "może" nastąpić za zgodą DG KOWR), a więc od wnioskodawcy zależy, jak dobrze wykaże swoje twierdzenia. Wprawdzie na organie administracji ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jednak strona nie jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku. Organ I instancji winien ocenić, czy wnioskodawca w sposób wystarczający wykazał, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 art. 2a u.k.u.r. W tym zakresie DG KOWR powołał się w swojej decyzji na art. 75 k.p.a., którego § 1 przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z treści § 2 tego przepisu wynika z kolei, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio. Z akt administracyjnych wynika, że zbywca, powołując się na art. 75 § 2 k.p.a., złożył wraz z wnioskiem oświadczenie z 14 lutego 2018 r., że spółka [...] chciała zbyć przedmiotową nieruchomość rolną, ale nie było żadnych zainteresowanych osób jej nabyciem. W toku postępowania na wezwanie organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. spółka ta nie wykazała przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. innymi dowodami (np. potwierdzenie wywieszenia ogłoszenia o sprzedaży w izbie rolniczej, gminie, prasie, internecie, itp.), tylko poprzestała na złożonym oświadczeniu z 14 lutego 2018 r. W ocenie Sądu organ I instancji, uznając spełnienie warunku wynikającego z ww. przepisu, nieprawidłowo ocenił to oświadczenie, bowiem nie odpowiada ono dyspozycji art. 75 § 2 k.p.a. Zacytowanie tego przepisu w treści ww. oświadczenia zbywcy nie jest równoznaczne z jego złożeniem pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W tym miejscu należy przypomnieć, że organ administracji publicznej jest obowiązany przyjąć od strony oświadczenie, jeżeli: 1) przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji; 2) strona złoży wniosek o odebranie oświadczenia; 3) organ uprzedzi stronę o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Te same uwagi należy odnieść do oceny przez organ I instancji przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. Wnioskodawca, pomimo wezwania, nie złożył dokumentów potwierdzających, że nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej (np. oświadczenie nabywcy zawierające m.in. założenia do prowadzenia działalności rolniczej, informację o kwalifikacjach rolniczych, o przystąpieniu do ich uzupełnienia, o posiadanym doświadczeniu w prowadzeniu działalności rolniczej), tylko tę okoliczność wykazał oświadczeniem nabywcy z 14 lutego 2018 r., że spółka [...] daje należytą gwarancję prowadzenia działalności rolniczej. To oświadczenie również nie jest złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. Podobnie organ I instancji nieprawidłowo ocenił oświadczenie nabywcy z 14 lutego 2018 r. o tym, że w wyniku nabycia przedmiotowej nieruchomości nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych (art. 2a ust. 4 pkt 3 u.k.u.r.), które też nie zawiera klauzuli jego złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Powyższe świadczy o pobieżności oceny materiału dowodowego, wbrew art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje organom w toku postępowania stać na straży praworządności i załatwiać sprawy po dokładnym ich wyjaśnieniu, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania w wysokości po 200 zł (wpis) na rzecz każdego ze skarżących Sąd orzekł w punktach 2 i 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku z art. 145a § 1 p.p.s.a. (zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie), zawartego w skardze spółki [...], ponieważ taka możliwość istnieje, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania się do uwag Sądu zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Organ I instancji jeszcze raz wezwie wnioskodawcę do wykazania przesłanek warunkujących wyrażenie zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości rolnej, zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, który może to uczynić wszystkimi możliwymi dowodami, zgodnie z art. 75 § 1 i § 2 k.p.a., i stosownie do ustaleń zakończy postępowanie zainicjowane wnioskiem zbywcy z 14 lutego 2018 r. decyzją rozstrzygającą co do meritum (pozytywną lub negatywną).