IV SA/Wa 1766/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G., M. S., J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "SKO") z [...]kwietnia 2017 r., [...]uchylająca w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2016 r., [...] dotyczącą odmowy wygaszenia aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i orzekająca o umorzeniu postępowania I instancji. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wnioskiem z 9 lipca 2015 r. M. S. na podstawie art. 162 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. II.2. Prezydent decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...]. II.3. Na skutek wniesionego odwołania M. S, SKO decyzją z [...]maja 2016 r., [...]uchyliło ww. decyzję Prezydenta z [...]grudnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. II.4. Prezydent decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], znak: [...]odmówił wygaśnięcia Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Organ I instancji wskazał, że na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. A. S nabył własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 2,57 ha położną we wsi [...]. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z wyrokiem z 30 listopada 2010 r., [...] Sądu Rejonowego dla [...] M. S. został ujawniony jako właściciel działki w dziale [...] księgi wieczystej [...]w udziale wynoszącym [...]. Prezydent wskazał również, że z notatki służbowej z 12 września 1973 r. podpisanej przez M. S. wynika, że wyżej wymieniony całości gospodarstwa nigdy nie posiadał. Analizując pierwsza przesłankę wynikającą z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczącą bezprzedmiotowości decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. Prezydent uznał, że w rzeczonej sprawie nie można stwierdzić ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwienia wykonania decyzji lub zmiany w stanie prawnym. Analizując drugą przesłankę występującą łącznie z pierwszą, organ I instancji wskazał, że możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcie decyzji, jeśli nakazuje to przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie strony. Odnosząc się do dwóch pierwszych elementów – Prezydent stwierdził, że nie odnaleziono ani przepisu nakazującego wygaśnięcie decyzji ani interesu społecznego, który by za tym przemawiał. Organ I instancji uznał, że tylko przesłanka zgodności ewentualnej decyzji z interesem wnioskodawcy byłaby spełniona – jest to jednak niewystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zgodnie z wnioskiem. Prezydent wskazał, że decyzja, której dotyczy wniosek pozostaje w obrocie prawnym i stanowi materialno-prawną podstawę pierwotnego nabycia prawa własności nieruchomości. II.5. Na skutek wniesionego odwołania M. S. SKO decyzją z [...] kwietnia 2017 r., [...] uchyliło decyzję Prezydenta z [...] lipca 2016 r., nr [...], znak: [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr [...], poz. [...]i z 1975 r. Nr [...], poz. [...]; dalej: "u.w.g.r."), nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a wszczęte w tych sprawach postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. W rezultacie, organ II instancji stwierdził, że niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym. Kolegium dodało również do przekonania, że przepisy u.w.g.r. co prawda nie wskazują na postępowanie w przedmiocie wygaszenia decyzji, niemniej przepisy ww. dotyczą wszelkich postępowań nadzwyczajnych mogących prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu własności ziemi. III.1. Na wskazaną wyżej decyzję SKO z [...] kwietnia 2017 r., [...] M. S. wywiódł skargę zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o spowodowanie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., jako bezwzględnie nieważnej, bezprzedmiotowej, która nigdy się nie uprawomocniła i jest aktem spreparowanym. M. S. podniósł, że ww. AWZ nigdy nie był zarejestrowany we właściwym Urzędzie Powiatowym w [...], ani w Dzielnicy [...] do roku 2007, a wtedy został umieszczony drogą fałszerstwa w Archiwum [...]. Dodał również, że przedmiotowy AWZ nie jest wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków, co dowodzi, że decyzja ta jest bezprzedmiotowa, oderwana od rzeczywistego stanu na gruncie. M. S. oświadczył, że działki [...] o pow. 2.57 ha we wsi [...]nigdy nie było i nie ma do dziś. Działka [...] o pow. 2,57 ha jest w innych granicach, a zdaniem M. S. twierdzenie organów geodezji, że jest to tożsama działka z działką [...] o pow. 2,57 ha jest poświadczeniem nieprawdy. Jednocześnie M. S wniósł o uznanie, że Akt Własności Ziemi [...]wydany przez właściwy Urząd Powiatowy w [...] i przekazany do Dzielnicy [...] (po dołączeniu wsi [...] do [...] w roku 1976) a drogą fałszerstwa uchylony i zastąpiony Aktem Własności Ziemi [...] za ważny i z mocy prawa obowiązujący. W rezultacie, AWZ 1168/73 podlega wygaśnięciu jako bezprzedmiotowy. III.2. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. III.3. W dniu 18 września 2017 r. do akt sprawy wpłynął skrócony akt zgonu M. S. W rezultacie, postanowieniem z 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Z aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w dniu 14 maja 2019 r. przez notariusza S. O. za repertorium A nr [...] wynika, iż następcami prawnymi M. S. są dzieci, tj. W. G., J. W. i M. S. (dalej: "skarżący"). Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z udziałem ww. następców prawnych. III.4. Pismami z 3 sierpnia 2019 r., 10 sierpnia 2019 r. i 16 sierpnia 2019 r. odpowiednio M. S., W. G. oraz J. W. poparli wniesioną przez M. S. skargę. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne jest prowadzenie postępowania zmierzającego do wygaszenia, na podstawie art. 162 k.p.a., decyzji administracyjnej w postaci aktu własności ziemi (w realiach niniejszej sprawy chodzi o akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r.). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie wygaszenia, na podstawie art. 162 k.p.a., aktu własności ziemi (por. np. wyrok WSA w Warszawie 13 września 2019 r., IV SA/Wa 2156/17, CBOSA – wydany w sprawie ze skargi M. S.). Kluczowe znaczenie ma tu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2020 r., poz. 2243; dalej u.g.n.r.). Zgodnie z tym przepisem (ust. 2), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W myśl zaś art. 63 ust. 3 u.g.n.r., postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu. W celu dokonania właściwej wykładni przywołanego przepisu warto przypomnieć, że ustawa z dnia 28 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stworzyła prawną możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Wymieniona ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła cytowana już powyżej ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. wynika, że od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Powyższa regulacja ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Taką funkcję art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. potwierdzono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki TK z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/99 OTK 2000 r,. z.1 poz. 15 oraz z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/00, OTK 2000 r. z.4, poz. 110, a także wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18, OTK-A 2020/21). W orzeczeniach tych podkreślono, że akty własności ziemie przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału, okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony prawa nabytych. Również w orzecznictwie NSA zwracano uwagę, że ustawa z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zamknęła możliwość wzruszania aktów własności ziemi (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., II OSK 757/12; wyrok NSA 8 września 2016 r., II OSK 292/15 oraz wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 550/18 – CBOSA). Warto dodać, że niewskazanie w art. 63 ust. 2 u.g.n.r. wprost trybu wygaszenia ostatecznej decyzji nie oznacza, że art. 162 k.p.a. może mieć zastosowanie do aktów własności ziemi. Niezależenie od podniesionych wyżej względów celowościowych i funkcjonalnych (tj. stabilizacja stosunków prawych ukształtowanych przez akty własności ziemi) warto jeszcze wskazać jeszcze na argument natury językowej i systemowej. Otóż odesłanie zawarte w art. 63 ust. 2 u.g.n.r. zawiera zwrot "dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji". Tymczasem instytucja wygaszenia decyzji zawarta jest w rozdziale 13 działu II k.p.a. zatytułowanym: "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Reasumując, zamiarem ustawodawcy było niewątpliwe objęcie wyłączeniem przewidzianym w art. 63 ust. 2 u.g.n.r. wszystkich trybów nadzwyczajnych, których zastosowanie może doprowadzić do podważenia skutków prawnych wywołanych przez wydanie aktów własności ziemi, w tym trybu wygaszenia decyzji (art. 162 k.p.a.). IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.