IV SA/Wa 1767/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. T. i Z. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego, biurowo-socjalnego, wiaty i wagi samochodowej na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości [...] gmina O. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że istniejący zjazd na działkę nr [...] jest zjazdem indywidualnym zaś obiekty mające powstać na działce mają służyć prowadzeniu działalności gospodarczej i muszą być obsługiwane przez zjazd publiczny. Następnie po rozpoznaniu wniosku B. T. i Z. T. z dnia 10 lipca 2011 r, o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r.. nr [...] działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa. utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą, decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) w formie postanowienia. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stanowi on, że: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w pkt 2 lit. e wskazano, iż teren inwestycji ma zapewnioną obsługę komunikacyjną za pomocą istniejącego zjazdu z drogi krajowej. Organ podkreślił, iż zgodnie z ww. projektem decyzji na terenie powołanej inwestycji planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej. Dlatego też zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zjazd do działki nr [...] powinien być zjazdem publicznym. Tymczasem jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] ww. istniejący zjazd jest zjazdem indywidualnym. Ponadto zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust 1 ww. rozporządzenia, zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Granice obszaru oddziaływania skrzyżowania określa zarządca drogi, biorąc pod uwagę m. in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową (ruch pieszych, komunikacja zbiorowa). Dla skrzyżowania obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania. Ze znajdującej się w aktach sprawy powołanej organizacji ruchu wynika, iż wskazany zjazd z ww. drogi krajowej do działki nr [...] znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną, a wręcz w jego obrębie. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania skrzyżowania wyznaczony jest za pomocą znaku A-6c "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po lewej stronie". W związku z powyższym nie jest możliwe zlokalizowanie zjazdu publicznego w miejscu istniejącego zjazdu indywidualnego do ww. działki. Takie zlokalizowanie zjazdu publicznego naruszałoby powołane wyżej przepisy rozporządzenia, co należy uznać za niedopuszczalne. Podkreślono również, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania, szczególnie do obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza. Organ podał, że brak jest możliwości bezpiecznego włączenia do przedmiotowej drogi krajowej ruchu generowanego przez znajdującą się na działce strony inwestycję, co z kolei stanowi podstawę i uprawnia organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 35 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych. Tym bardziej, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło aż 17547 poj./dobę. Należy także zauważyć, że zarządca drogi dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Organ centralny wskazał, że strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 lipca 2010 r. podniosły, iż "(...) planowany obiekt ma mleć charakter budynku warsztatowego, biurowo socjalnego, wiaty i wagi samochodowej skomunikowanie działki, na której będą realizowane w/w budynki z drogą publiczną nie wymagają charakteru zjazdu publicznego. Ustawodawca w rozporządzeniu podkreślił, iż "w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego" wymagany jest zjazd publiczny. W rozporządzeniu Minister Transportu i Gospodarki Morskiej par. 55 ust 1 pkt 3 unormował podział zjazdu na dwie kategorie: zjazdy publiczne i zjazdy indywidualne, przy czym podporządkowanie danego zjazdu do jednej z kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem (...). Natomiast budynki, które zamierzamy zbudować na naszej działce [...] w m. [...] w żadnej mierzenie nie są wymienione w w/w rozporządzeniu". Zdaniem organu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w § 55 ust. 1 pkt 3 do obsługi każdego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, niezbędny jest zjazd publiczny. Podkreślenia wymaga fakt, iż wyliczenie w ww. przepisie kategorii obiektów do których obsługi niezbędny jest zjazd publiczny, ma jedynie charakter przykładowy, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". W przedmiotowym projekcie decyzji wyraźnie wskazano, iż planowane na działce nr [...] obiekty mają służyć do prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego też teren przedmiotowej inwestycji powinien być obsługiwany za pomocą zjazdu publicznego. Organ podkreślił, że rozpoznając przedmiotową sprawę miał przede wszystkim na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r. wnieśli B. T. i Z. T. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy i nieustaleni czy istniejący zjazd z działki może spełniać warunki techniczne zjazdu publicznego. Skarżący podnieśli również, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., Nr 43, poz. 430) poprzez niewykazanie przez organ, że w niniejszej sprawie, dla planowanej inwestycji konieczny jest zjazd publiczny. Odpowiadając na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że w toku postępowania organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, 8 i 77 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był zdaniem Sądu wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, może wypowiadać się co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy w zakresie swoich kompetencji. Jeżeli więc chodzi o zarządcę drogi, to zajmuje stanowisko w przedmiocie obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. W żadnej mierze nie posiada uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego na drodze będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może albo zaakceptować decyzję o warunkach zabudowy i wyrazić zgodę na realizację inwestycji w ustalonej postaci, albo jej nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykazując w uzasadnieniu przyczyny negatywnego uzgodnienia i wskazując po spełnieniu, jakich przesłanek pozytywne uzgodnienie byłoby możliwe. Nie może dokonać uzgodnienia z zastrzeżeniami, czyli w istocie zanegować uzgodnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w pkt 2 lit. e tiret 2 podano, iż teren inwestycji ma zapewnioną obsługę komunikacyjną za pomocą istniejącego zjazdu z drogi krajowej. Organ podkreślił, iż zgodnie z ww. projektem decyzji na terenie powołanej inwestycji planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej. Dlatego też zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zjazd do działki nr [...] powinien być zjazdem publicznym. Tymczasem jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] ww. zjazd jest zjazdem indywidualnym. Sąd badając niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że postępowanie GDDKiA zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś jego efektem było wydanie rozstrzygnięcia, które nie jest sprzeczne z prawem. Organ uzgadniający rozpoznał sprawę w zakresie swojej właściwości, kierując się dbałością o zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na administrowanej przez siebie drodze krajowej. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ uzgadniający kierował się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z definicją zawartą w § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, do obsługi obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, niezbędny jest zjazd publiczny. Podkreślenia wymaga fakt, iż wyliczenie w ww. przepisie kategorii obiektów do których obsługi niezbędny jest zjazd publiczny, ma charakter przykładowy, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". W uzgadnianym projekcie decyzji wyraźnie wskazano, iż planowane na działce nr [...] obiekty mają służyć do prowadzenia działalności gospodarczej i to działalności, w której wykorzystywane będą środki transportu. Dlatego też zasadnie organ uzgadniający uznał, że teren przedmiotowej inwestycji powinien być obsługiwany za pomocą zjazdu publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.