IV SA/Wa 177/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skarg L. F. i W. F. oraz Stowarzyszenia "W." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy B. miasta W. z dnia [...] września 2012 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących L. F. i W. F. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "W." z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 177/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z [...].11.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej także SKO) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy B. m. W. z dnia [...].09.2012 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr. ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W. na budynek biurowo mieszkalny; zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr. ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W. na budynek biurowo- mieszkalny; nadbudowie (nad częścią parterową) budynku produkcyjno-magazynowego (mała poligrafia), zlokalizowanego na działkach o nr. ew. [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy B. m. W.. Organ I instancji wskazał, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. Oba dotychczasowe budynki mieszkalne jednorodzinne nadbudowane zostaną do wysokości 11,8 m, a budynek produkcyjno-magazynowy (mała poligrafia), usytuowany w ostrej granicy, do wysokości 9,5 m. Planowana jest też rozbiórka parterowego budynku gospodarczego. W wyniku realizacji zamierzonej inwestycji nie dojdzie do zmiany nieprzekraczalnej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowych budynków i ich maksymalnych wysokości oraz maksymalnych aktualnych wysokości budynków oraz powierzchni zabudowy. Organ nałożył też obowiązek zachowania dotychczasowego wskaźnika pow. biologicznie czynnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając odwołania wniesione przez B. i P. W. oraz przez Stowarzyszenie "W." - utrzymało tę decyzje w mocy. Jednocześnie wyjaśniło, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji usługowej, w tym usługi uciążliwe jak np. warsztaty samochodowe, czy punkt regeneracji transakcji turbosprężarek. Skargi od tej decyzji wnieśli: Stowarzyszenie "W " L. i W. F.. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji brak wyjaśnienia z jakiej przyczyny odstąpiono od wymogu uzyskania decyzji środowiskowej dla tej inwestycji. Wyraziło bowiem przekonanie, że działalność prowadzona przez inwestora winna być zakwalifikowana jako mogąca wpływać negatywnie na środowisko. Na poparcie swej tezy przytoczyło opinię i decyzję wydawane w stosunku do poprzednika inwestora Zakładu poligraficznego "T." (mała poligrafia), potwierdzające uciążliwe oddziaływanie na otoczenie tej działalności zaznaczając, że wydana decyzja nakazywała zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku małej poligrafii. Skarżący L. i W. F. wyrazili przekonanie, że działalność poligraficzna wiąże się m. in. z użyciem rozpuszczalników organicznych, zatem działalność inwestora winna być zaliczona do instalacji do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych z § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzucili także niekompletność wniosku inwestora, z uwagi na brak charakterystyki małej poligrafii. Stowarzyszenie wskazało również, że jak wynika z wniosku o warunki zabudowy, realizacja tego zamierzenia doprowadzi do utworzenia na tym obszarze zabudowy usługowo-produkcyjnej z towarzyszącą funkcją mieszkalną, stanowiącą jedynie 15,2% całości planowanej inwestycji, zamiast dotychczasowej dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją usługową. Ten zarzut został podniesiony także w drugiej ze skarg. W efekcie skarżący zarzucili, że dopuszczona działalność biurowo-produkcyjna-gospodarczo-magazynowa zajmie 84,80 % całości tego przedsięwzięcia. Godzi to w zasadę ładu przestrzennego, skoro osiedle domów jednorodzinnych J. charakteryzuje się zabudową jednorodzinną mieszkaniową o niskim wskaźniku intensywności zabudowy. Stowarzyszenie podniosło także brak dostatecznej informacji jak dużą powierzchnię zajmują firmy wymienione w analizie. Wreszcie wskazało na kwestię braku uzyskania przez inwestora zezwolenia na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych odnośnie nadbudowy w ostrej granicy z działką należącą do L. i W. F. budynku produkcyjno-magazynowego (małej poligrafii). Kwestia ta stanowiła też główny zarzut skargi L. i W. F.. Zakwestionowali zarówno planowaną nadbudowę w ostrej granicy z ich działką, jak i ustalenie dla nadbudowanego budynku produkcyjno-magazynowego (mała poligrafia) dachu płaskiego ze spadkami technicznymi lub dachu jednospadowego. Zauważyli także, iż nie wyrażali zgody na tę nadbudowę w ostrej granicy, a za jej dopuszczeniem nie przemawia żaden ważny interes społeczny. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że istniejący budynek produkcyjno-magazynowy (mała poligrafia) graniczący z należącą do niej działką nr ew. [...] ma obecnie wys. 6 m i już zacienia jej działkę prawie do połowy, w efekcie w zacienionych miejscach porasta ją mech. Stwierdziła także, że z instalacji wentylacyjnych, wychodzących na jej działkę wydostają się wyziewy, wskazujące na dalsze prowadzenie przez inwestora działalności poligraficznej. Inwestor - "E." Sp. z o.o. na rozprawie przed Sądem wyjaśnił, że nie prowadzi działalności poligraficznej, a działalność wydawniczą. Firma korzysta z 2-3 kserokopiarek, a także laminarki służącej do zabezpieczania map, a wszystkie materiały drukowane są poza siedzibą firmy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami nr in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 12.69) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane przepisy należało stwierdzić, że decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które musiało prowadzić do ich uchylenia, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że inwestor w swym wniosku wskazał m. in. na nadbudowę i rozbudowę budynku produkcyjno-magazynowego (mała poligrafia). Jednocześnie wskazał proporcje poszczególnych funkcji zabudowy, w tym funkcję produkcyjną określił jako 227 m2, zaznaczając iż nie ulegnie ona zmianie. Skoro zatem poprzednik prawny (drukarnia T.) prowadziła uciążliwą działalność produkcyjną i prawomocną decyzją nakazano jej zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku małej poligrafii, to brak wyjaśnienia tej kwestii w kontekście charakteru działalności produkcyjnej, która ma zostać dopuszczona na przedmiotowych działkach, stanowił o wadliwości przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji rozstrzygnął bowiem z naruszeniem artykułów 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast SKO nie dostrzegło tych uchybień i rozpoznało odwołania z naruszeniem art. 15 K.p.a., naruszając obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Niewątpliwie zamierzenie inwestora wymagało ustalenia warunków zabudowy, o czym stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie mając na uwadze art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy decyzja ta winna określać rodzaj inwestycji (w tym jej charakter, poprzez wskazanie przeznaczenia zabudowy - jej funkcji), a także m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, również w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wydana dla omawianej inwestycji nie wyklucza prowadzenia działalności w ramach małej poligrafii. Działalność tę dopuszcza, zezwalając jednocześnie na rozbudowę budynku, w którym dotychczas była ona prowadzona, podczas gdy poprzednikowi prawnemu inwestora działań takich zakazano. Podkreślenia wymaga, że inwestor we wniosku, jak trafnie wywodzą skargi, wskazał na zamiar prowadzenia działalności m. in. produkcyjnej i to w dotychczasowym zakresie, wnosząc jednocześnie o rozbudowę i nadbudowę budynku produkcyjno-magazynowego (małej poligrafii). W tym kontekście wyjaśnienia inwestora, iż nie zamierza prowadzić działalności poligraficznej, tak uciążliwej jak jego poprzednik, a jedynie wydawniczą, nie mogą zostać uwzględnione i prowadzić do oddalenia skarg. Nie mają one bowiem charakteru wiążącego. To właśnie warunki zabudowy przesądzają o tym co może zostać zrealizowane na danym terenie, określając jednocześnie dopuszczoną funkcję zabudowy. Zawsze zatem inwestor może rozpocząć prowadzenie działalności, na którą zezwalały warunki, nawet jeśli początkowo twierdzi, że jego zamiar jest inny. Decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie przesądza o tym, co może zostać zrealizowane na danym terenie, przy zastosowaniu zasady ładu przestrzennego i związanej z nim tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji wymaga wykazania, że na danym obszarze analizowanym znajduje się już zabudowa o żądanej funkcji. Dla wydania przedmiotowej decyzji nie było wobec tego wystarczające ustalenie, że poprzednio na działkach o nr. ew. [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] i [...] w Dzielnicy B. m. W. funkcjonowała drukarnia. Wyjaśnienia wymagało bowiem także, czy ówczesne zlokalizowanie małej poligrafii na tym obszarze - w świetle kolejnych decyzji kwestionujących podstawy do jej funkcjonowania, z uwagi na wymogi ochrony środowiska - odpowiadało prawu. Bardzo ogólne sformułowanie wniosku inwestora w tym zakresie oraz enigmatyczne określenie tej kwestii w skarżonej decyzji, nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie jaka działalność w istocie została dopuszczona na wskazanych działkach, otoczonych zabudową jednorodzinną mieszkaniową. Uniemożliwiała jednocześnie kontrolę, czy w kontekście jej charakteru nie powinna uprzednio wymagać sporządzenia decyzji środowiskowej. Wskazane kwestie jako mające podstawowe znaczenie w sprawie wymagają zatem, w ocenie Sądu, prawidłowego ustalenia przez organy obu instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Trafne są także zarzuty skargi co do nadbudowy przedmiotowego budynku produkcyjno-magazynowego (małej poligrafii) w ostrej granicy z działką o nr ew. 151, należącą do skarżących, a także podnoszona kwestia rodzaju dachu na tej zabudowie. Jak stanowi art. 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane zabudowa taka ma charakter wyjątkowy, stanowi odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, które może zostać zastosowane w wypadkach szczególnie uzasadnionych, gdy we wniosku w sposób dostateczny została wykazana tego konieczność. Brak jest zatem podstaw prawnych, by udzielone wyjątkowo odstępstwo doznawało dalszych rozszerzeń w zasadzie bez uzasadnienia, zwłaszcza mając na uwadze, iż uprzednio być może nieprzypadkowo dopuszczono możliwość realizacji w ostrej granicy budynku nie wyższego niż około 6 m. Okoliczność ta, niewyjaśniona przez organy obu instancji, ma szczególne znaczenie w sprawie, zwłaszcza wobec twierdzeń skarżących, że istnienie już obecnie 6-cio metrowego budynku w ostrej granicy stanowi uciążliwość (zacienia ich działkę nr [...], w wyniku czego porasta ją mech). Uwzględniając zatem gwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności, a także zapis art. 54 pkt 2 lit d ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że również ta kwestia wymagała wnikliwych ustaleń. Z przedmiotowej decyzji, a uprzednio z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy winno wynikać, czy na obszarze analizowanym, poza działkami inwestora, została dopuszczona zabudowa w ostrej granicy o wysokości wyższej niż owo 6 m. Winny więc zostać wnikliwie przeanalizowane istniejące relacje przestrzenne, w kontekście wysokości zabudowy lokalizowanej w ostrej granicy w obszarze analizowanym. W szczególności zaś wymagało rozważenia, czy realizacja tego zamierzenia przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego, jako prowadząca do utworzenia na przedmiotowym obszarze zabudowy usługowo-produkcyjnej z towarzyszącą funkcją mieszkalną (stanowiącą jedynie 15,2% całości planowanej inwestycji), wobec oświadczeń skarżących o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją usługową dla tego terenu. Brak wnikliwych, wyczerpujących ustaleń organów obu instancji we wskazanych kwestiach mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to prowadził do uwzględnienia obu skarg. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 P.p.s.a. - pkt II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. - w pkt III sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do zawartych w nim wskazań oraz oceny prawnej.