IV SA/Wa 1770/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. Przedmiot skargi stanowi decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z 22 września 2021 r. nr DI-420/154/2020/po, którą utrzymano w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 31 grudnia 2019 r. nr NI.7062.3.5.2019.NL, wymierzającą M. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] (REGON: [...]) przy ul. [...] [...] w [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 400,00 zł za niedokonanie w ustawowym terminie 15 dni roboczych od dnia wykonania kontroli szczelności wpisów dotyczących wyników przeprowadzonych kontroli szczelności urządzeń chłodniczych do następujących Kart Urządzeń: a) karty urządzenia prowadzonej dla urządzenia ZS/KO/001 (model 5x6F40.2Y; numer seryjny: [...]): – do 24 września 2018 r. wpisu dot. kontroli szczelności przeprowadzonej w 3 września 2018 r.; – do 21 grudnia 2018 r. wpisu dot. kontroli szczelności przeprowadzonej w 30 grudnia 2018 r.; – do 21 lutego 2019 r. wpisu dot. kontroli szczelności przeprowadzonej w 31 stycznia 2019 r.; b) karty urządzenia prowadzonej dla urządzenia ZS/KO/002 (model 5xS6F-30.2Y, numer seryjny [...]): – do 24 września 2018 r. wpisu dot. kontroli szczelności przeprowadzonej w 3 września 2018 r. – do 21 grudnia 2018 r. wpisu dot. kontroli szczelności przeprowadzonej w 30 listopada 2018 r. – do 21 lutego 2019 r. wpisu dot. kontroli szczelności przeprowadzonej w 31 stycznia 2019 r. c) karty urządzenia prowadzonej dla urządzenia [...] (model [...], numer seryjny: [...]) do 21 grudnia 2018 r. wpisu dot. kontroli szczelności przeprowadzonej 30 listopada 2018 r. d) karty urządzenia prowadzonej dla urządzenia [...] (model [...], numer seryjny: [...]) do 21 grudnia 2018 r. wpisu dot. kontroli szczelności przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2018 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Małopolski WIOŚ, działając na podstawie art. 47 pkt 9 i art. 51 ust. 1 ustawy z 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz.U. 2019 r., poz. 2158); art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.); art. 104 k.p.a., decyzją z 31 grudnia 2019 r. nr NI.7062.3.5.2019.NL, wymierzył M. K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 400,00 zł za niedokonanie w ustawowym terminie 15 dni roboczych od dnia wykonania kontroli szczelności wpisów dotyczących wyników przeprowadzonych kontroli szczelności urządzeń chłodniczych do Karty Urządzeń. Skarżący odwołał się, wnosząc o odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że urządzenia zarejestrowano w Centralnym Rejestrze Operatorów (CRO) w ustawowym terminie, zostały założone Karty Urządzeń dla urządzeń będących agregatami chłodniczy w samochodach ciężarowych chłodniach, przyczepach chłodniach i agregatach stacjonarnych. Nadto na bieżąco przeprowadzono przeglądy urządzeń, co zostało udowodnione podczas kontroli. Podkreślono, że Karty Urządzeń uzupełniono podczas kontroli zakładu, prowadzonej przez Małopolskiego WIOŚ od 10 maja do 11 czerwca 2019 r. GIOŚ decyzją z 22 września 2021 r. nr DI-420/154/2020/po utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności na podstawie protokołu kontroli nr [...], GIOŚ ustalił, że skarżący eksploatuje trzynaście stacjonarnych urządzeń chłodniczych, zawierających czynnik chłodniczy – fluorowany gaz cieplarniany, którego stosowanie regulują przepisy unijne i krajowe, tj. rozporządzeniem (UE) nr 517/2014 oraz ustawa o SZWO i F-gazach. Dla czterech urządzeń chłodniczych nie dokonano wszystkich wpisów w Kartach Urządzenia dotyczących przeprowadzonych kontroli szczelności urządzeń chłodniczych, co oznacza, że skarżący nie zrealizował ciążących na nim obowiązków. Skarżący nie zakwestionował tej okoliczności, gdyż nie skorzystał z prawa wniesienia do protokołu kontroli umotywowanych zastrzeżeń i uwag przed jego podpisaniem lub odmówienia podpisania protokołu, tj. protokół został przez skarżącego podpisany bez zastrzeżeń. GIOŚ wskazał, że skarżący nie przedłożył żadnych dodatkowych wyjaśnień, wskazujących na to, że do naruszenia doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, którym nie mógł zapobiec. W stanie sprawy nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 6 ustawy o SZWO i F-gazach. GIOŚ podkreślił, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wzięto pod uwagę rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz dotychczasową działalność skarżącego, w zakresie objętym przepisami ustawy, uwzględniono, że naruszenie zostało stwierdzone po raz pierwszy, a w wyniku jego powstania nie potwierdzono powstania jakichkolwiek szkód w środowisku. GIOŚ nie przychylił się do wniosku o odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. GIOŚ wyjaśnił, że art. 47-51 ustawy o SZWO i F-gazach stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. M. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę, podnosząc zarzut naruszenia: a) art. 189a § 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, pomimo niejasnej regulacji w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sprawie; b) art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie pomimo zaistnienia ku temu pozytywnych przesłanek w postaci znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa przez skarżącego; c) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; d) art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i wydania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy wniesiono o decyzji organu I i II instancji w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych. Zgodnie z art. 47 pkt 9 tej ustawy, administracyjną karę pieniężną w wysokości od 600 zł do 4500 zł wymierza się za niedokonanie w terminie, o którym mowa w art. 15 ust. 2, wpisu danych do Karty Urządzenia. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny co do stwierdzonego naruszenia, czemu dały wyraz w treści kontrolowanych decyzji. Nieadekwatne do stanu sprawy pozostają więc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z zreferowanego na wstępie stanu faktycznego wynika natomiast, że skarżący nie neguje, że do naruszenia doszło. Organy miały zatem obowiązek zastosować wobec skarżącego wynikającą z art. 47 pkt 9 ustawy o SZWO i F-gazach karę pieniężną w kwocie 2 400,00 zł. Co istotne, karę wymierzono w najniższej niż maksymalna wysokość, ze względu na uwzględnienie faktu, że było to tego rodzaju pierwsze naruszenie obowiązków przez skarżącego. Istota sporu sprawdza się jednak do przesądzenia, czy organ odwoławczy zasadnie przyjął, że art. 189f § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie. Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Lektura ustawy o SZWO i F-gazach wskazuje, że ustawodawca postanowił o wyłączeniu zastosowania przepisów k.p.a. w zakresie wskazanym w art. 51 ust. 6. Przepisy działu IVa k.p.a. powinny zatem znaleźć zastosowanie w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji dotyczących kwestii wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. Wskazać należy, że celem tego przepisu jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię (np. wskazują przesłanki wymiaru kary), to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował w przepisach odrębnych kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Analiza przepisów działu IVa k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyodrębnił więc trzy kategorie spraw administracyjnych dotyczące administracyjnych kar pieniężnych – postępowanie w sprawie nałożenia kary, sprawie wymierzenia kary oraz w sprawie udzielenia ulgi w jej wykonywaniu. W doktrynie zauważa się, że problematyczne jest rozróżnienie sprawy dotyczącej nałożenia i sprawy dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu projektu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., wskazano, że "przez nałożenie kary administracyjnej rozumie się fakt ukarania strony. Pojęcie to odnosi się do kar administracyjnych określonych w sposób sztywny lub widełkowy ("od" "do"). Natomiast wymierzenie kary oznacza określenie wysokości nakładanej kary w granicach przewidzianych w przepisie prawa" (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183). Inny słowy, gdy ustawodawca pozostawia organowi pewien margines swobody w zakresie ustalenia jej wysokości, kara pieniężna ma charakter względnie oznaczony, zaś do istoty administracyjnych kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych przynależy zdeterminowanie ich wysokości wprost w akcie prawnym. Z reguły kolizyjnej, o której mowa w art. 189a k.p.a., wynika, że jeżeli przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2, przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się wprost w oznaczonym zakresie. Przepisy zaś ustawy o SZWO i F-gazach przewidują odstępstwo od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jedynie w przypadku określonym w art. 51 ust. 6 tej ustawy. Zauważyć należy, że brak jest w przepisach prawa definicji ustawowej pojęcia "wymierzenia" i "nałożenia" kary pieniężnej. Przepisy ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych, wprowadzające instytucję "odstąpienia od wymierzenia kary" przewidzianą w art. 51 ust. 6, weszły w życie przed zmianą przepisów k.p.a. z dnia 1 czerwca 2017 r. i wprowadzeniem art. 189f k.p.a. przewidującego możliwość odstąpienia od nałożenia, a nie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta, przy uwzględnieniu zasad racjonalności prawodawcy oraz legalizmu, daje podstawy do wyrażenia poglądu co do braku możliwości stosowania normy z art. 189f § 1 k.p.a. na tle spraw związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych w trybie przepisów ustawy o SZWO i F-gazach. Stwierdzić należy, że instytucja odstąpienia, niezależnie od użytego pojęcia "wymierzenia administracyjnej kary" została uregulowana w przepisach odrębnych tj. w art. 51 ust. 6 ustawy o SZWO i F-gazach, a tym samym w sprawie nie mogą mieć zastosowanie przepisy art. 189f k.p.a. Przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłoby do modyfikacji przepisów odrębnych ( tu: ustawy o SZWO i F-gazach) regulacjami działu IVa k.p.a. Natomiast GIOŚ zasadnie przyjął, że w sprawie nie zaszły przesłanki z art. 51 ust. 6 cyt. ustawy, zgodnie z którym jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że do naruszenia doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, którym podmiot popełniający naruszenie nie mógł zapobiec, organ odstępuje od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i umarza postępowanie. Skarżący nie odwołał się do takich okoliczności zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.