IV SA/Wa 1771/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.Zarząd Dzielnicy B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zezwolił S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), na wnioskowane usunięcie 2 drzew: morw białych, rosnących na działce o nr ew. [...] z obr. [...], położonej w W., przy ul. [...], w terminie do dnia 28 lutego 2014 r., oraz ustalił wysokość opłaty z tytułu udzielonego zezwolenia na kwotę [...] zł. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż nie rozumie dlaczego na niej ciąży obowiązek poniesienia opłaty za drzewa, które nie są na jej działce. W jej ocenie opłatę powinien uiścić właściciel działki (pasa drogowego) czyli Gmina B. lub Zarząd Dróg Miejskich, który jest jego użytkownikiem. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) wynika, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew jest przede wszystkim posiadacz nieruchomości, a jeśli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel, gdyż obaj mają jednocześnie interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanej dalej jako: "Kpa") w toczącym się postępowaniu. Nie jest natomiast stroną postępowania - a zatem podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew - prowadzonego na podstawie tego przepisu właściciel nieruchomości sąsiedniej, bowiem nie można przypisać mu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. W konsekwencji SKO stwierdziło, że skarżąca nie mogła wystąpić skutecznie z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości, której nie jest właścicielem, ani posiadaczem. SKO uznało, że postępowanie w takiej sprawie na skutek wniosku złożonego przez skarżącą nie mogło zostać w ogóle wszczęte, a wszczęte - powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, co implikowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w niniejszej sprawie, jako wszczętego na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięciu takiemu nie sprzeciwia się dyspozycja art. 139 Kpa, bo choć decyzja jest bez wątpienia niekorzystna dla skarżącej, jednakże merytoryczne rozstrzygnięcie złożonego przez nią wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na gruncie, do którego nie posiada jakichkolwiek praw, rażąco naruszyłoby prawo, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Kolegium przesądziło, że ograniczenie, o którym mowa w art. 139 Kpa nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. 3. Skarżąca na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu i tym samym odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2012 r., oraz oświadczeniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. pomimo, iż dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za nieudowodnioną okoliczności, że skarżąca ma prawo do dysponowania terenem, objętym zgodą na lokalizację na cele budowlane, tym samym jest stroną postępowania uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na wycinkę drzew; - art. 28 Kpa, w zw. art. 83 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody, w zw. z art. 3 pkt. 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. Nr 1409, ze zm.) poprzez odmówienie skarżącej przymiotu strony, w sytuacji gdy skarżąca na podstawie decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2012 r., zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego na czas nieokreślony w pasie drogowym ul. O. na dz. ew. nr [...],[...] z obrębu [...] oraz oświadczenia z dnia [...] czerwca 2012 r. uzyskała prawo do dysponowania terenem na cele budowlane w rozumieniu ustawy prawo budowlane; - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez wadliwe jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości mimo, że skarżąca ma prawo do dysponowania terenem, na którym rosną drzewa, na cele budowlane, tym samym jest stroną postępowania uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na wycinkę drzew; - art. 139 Kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, mimo, że zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie wziął pod uwagę, iż skarżąca jest nie tylko właścicielem działki sąsiedniej, tj. działki nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy B., lecz także w związku z prowadzoną inwestycją uzyskała zgodę na dysponowanie terenem pasa drogowego, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na cele budowlane, związane z wycinką dwóch drzew (morwa biała), a wcześniej zezwolenie na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie zatem decyzji przez Zarząd Dróg Miejskich w dniu [...] maja 2012 r., nr [...] oraz oświadczenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. było równoznaczne z prawem dysponowania przez skarżącą terenem na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ustawy prawo budowlane. Definicję legalną tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, określając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Skarżącej powyższe nie pozostaje bez znaczenia dla definicji pojęcia strony, zawartej w ustawie o ochronie przyrody. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa wprost, kogo należy rozumieć jako posiadacza nieruchomości, nie wyjaśniono tego także w definicjach legalnych zwartych w art. 5 ww. ustawy. W ocenie skarżącej jest ona co najmniej za posiadaczem zależnym, bowiem posiada tytuł, z którym łączy się władztwo nad cudzą rzeczą. Bezsporny jest bowiem fakt, że właścicielem nieruchomości, na której znajdują się dwa drzewa, jest W. Podniosła, że wykładnia przepisów prawa i ocena stanu faktycznego, dokonana przez organ odwoławczy uniemożliwiałaby dokonywanie inwestycji przez podmioty trzecie (niebędące ich właścicielami), polegające na budowie zjazdów do swoich nieruchomości. Argumentowała, że skoro ustawodawca zawęził krąg podmiotów, mogących wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na wycinkę drzew i jednocześnie nie zawarł w ustawie definicji legalnej posiadacza nieruchomości, to brak jest podstaw, by zawężać ją wyłącznie do posiadacza samoistnego. Jest bowiem oczywistym, że zarówno właściciel (W.), jak i władający (Zarząd Dróg Miejskich) nie mają interesu w złożeniu stosownego wniosku i następnie uiszczenia opłaty za wycinkę drzew. Podkreśliła, że iluzoryczne byłyby ustalenia, zawarte w poszczególnych decyzjach, w tym w pozwoleniu na budowę, a także w projekcie budowlanym, którego częścią są stosowne uzgodnienia i opinie, jeśli inwestor zgodnie z prawem przeprowadza prace budowlane i następnie nie może przystąpić do eksploatacji zjazdu, z uwagi na niemożność uzyskania zgody na wycinkę rosnących obok drzew. 4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje 5. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 6. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji, przywołać należy art. 83 ust. 1 ustawy z dnia16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.), zgodnie z którym "Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości". Ustawa jednak nie wskazuje jakichkolwiek przesłanek pozwalających na ustalenie, kiedy takie zezwolenie może (powinno) zostać wydane. Warto odwołać się do podzielanego przez skład orzekający stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2337/11 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), zgodnie z którym "przepis normujący udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną, co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek wzięcia pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu i słusznego interesu strony), celu regulacji, określonych w rozdziale 1 u.o.p. Wykładnia art. 83 ust. 1 i 4 u.o.p. w świetle argumentacji celowościowej pozwala na zakreślenie granic swobody decyzyjnej". Skład orzekający aprobuje pogląd, że w każdej sprawie organ indywidualnie winien rozważać kolizję interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości. W przypadku takich samych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia ochrony interesu społecznego, organ może dokonać odmiennej oceny zasadności wniosku ze względu na istotną wagę interesu indywidualnego stanowiącego uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia. Wiąże się to z obowiązkiem przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego tak, aby rozstrzygnięcie odpowiadało wymaganiom stawianym przez art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267, ze zm. - w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako "Kpa"). W tym aspekcie (udzielenia zezwolenia) skład orzekający nie dostrzegł uchybień materialnoprawnych, a organ I instancji orzekł zgodnie z wnioskiem skarżącej. 7. Sporna natomiast jest między stronami postępowania kwestia podmiotu, który może być adresatem decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, a nieuznanie skarżącej za uprawnioną do uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew stało się podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postepowania, z powodu bezprzedmiotowości wywołanej wnioskiem nielegitymowanego podmiotu. Sąd nie aprobuje dokonanej przez organ oceny, że posiadacz nieruchomości (nawet jeżeli jest jedynie posiadaczem zależnym) nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na wycinkę drzew. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Przywołany przepis art. 83 ust. 1 wprost wskazuje na posiadacza nieruchomości, jako na podmiot uprawniony w zakresie złożenia wniosku, za zgodą: - właściciela tej nieruchomości, - właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W ocenie Sądu przepis ten podlega literalnej wykładni, a jego rozumienie nie może być poddane zawężającej interpretacji. Na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody pojęcie "posiadacza" nie jest tożsame z pojęciem właściciela nieruchomości. Każdy z tych podmiotów ma swój interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa do uczestniczenia w takim postępowaniu. Podkreślić jednak należy, że art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wprost nie określa, kogo należy uważać za posiadacza nieruchomości, stąd celowe w tej kwestii będzie użycie wykładni systemowej, sięgnięcie i posiłkowanie się przepisami prawa cywilnego, w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121). Zgodnie z tym przepisem, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W rozumieniu tego przepisu, na posiadanie składają się dwa elementy: element fizyczny (corpus) oraz element psychiczny (animus). Najogólniej rzecz ujmując corpus oznacza, że pewna osoba znajduje się w sytuacji, która daje jej możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, przy czym nie jest konieczne efektywne wykonywanie tego władztwa. Animus zaś oznacza wolę wykonywania względem rzeczy określonego prawa dla siebie. Wola ta wobec otoczenia wyraża się w takim postępowaniu posiadacza, które wskazuje na to, że uważa się on za osobę, której przysługuje do rzeczy określone. Zawężanie rozumienia przepisu art. 83 ustawy o ochronie przyrody jedynie do posiadania samoistnego jest błędem w wykładni prawa materialnego. Skoro ustawodawca zawęził krąg podmiotów, mogących wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na wycinkę drzew i jednocześnie nie zawarł w ustawie definicji legalnej posiadacza nieruchomości, to brak jest podstaw, by uznać, że ustawodawca mówi wyłącznie o posiadaczu samoistnym. W tym kontekście należy zauważyć, że skarżąca wywodzi, że jako inwestor, została wyposażona w prawo do dysponowania gruntem na cele budowalne. Jest to stosunek obligacyjny, z którego wynika prawo posiadania terenu objętego inwestycją. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Słusznie skarżąca podnosi, że organ nie wziął pod uwagę, iż skarżąca w związku z prowadzoną inwestycją uzyskała zgodę na dysponowanie terenem pasa drogowego, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na cele budowlane, związane z wycinką dwóch drzew (morwa biała), a wcześniej zezwolenie na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Organ nie zweryfikował jaki jest zakres tego obligacyjnego uprawnienia, a tym samym czy wynikające z niego posiadanie zależne obejmuje możliwość skutecznego wystąpienia w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew. Takie zaniechanie organu narusza art. 7, 77 i 80 Kpa. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 83 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza również, aby w stanie faktycznym, jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (gmina jest właścicielem gruntów), wniosek złożył posiadacz za zgodą właściciela nieruchomości, tj. gminy. W rozpatrywanej sprawie przejawem tych relacji prawnych było udzielenie dnia [...] sierpnia 2013 r., pismem o nr [...] zgody właścicielskiej przez W. na wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o zezwolenie na wycinkę drzew (karta 5 akt sprawy). W ocenie Sądu skoro z deklarowanego przez skarżącą prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane wynikałoby posiadanie zależne, a skarżąca ma zgodę właścicielską, to kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby uwzględnienie przez organ dopuszczenia przez ustawodawcę, by ze skutecznym wnioskiem wystąpił posiadacz za zgodą właściciela nieruchomości (art. 83 ustawy o ochronie przyrody). Wówczas nie byłoby podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 Kpa, z powodu braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew. 8. Skarżąca kwestionuje obowiązek poniesienia przez nią opłaty za zezwolenie na usunięcie. W tym kontekście stwierdzić należy, że po pierwsze opłata jest nierozerwalnie związania z zezwoleniem na usunięcia drzew. Podmiot, który uzyskał zezwolenie zobowiązany jest do jej uiszczenia, stąd nie można oczekiwać, że skarżąca dostanie zezwolenie, a inny podmiot obciążony zostanie opłatą. W tym znaczeniu te dwa elementy decyzją są ze sobą nierozerwalnie połączone, a zatem brak jest możliwości odrębnego procedowania co do opłaty. Nie oznacza to jednak braku możliwości uregulowania tej kwestii na gruncie cywilnoprawnym, tj. w umowach inwestycyjnych. Po drugie z decyzji o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzewa nie wynika obowiązek jej wykonania. Z samego charakteru takiej decyzji wynika bowiem jedynie uprawnienie jej adresata do skorzystania z tego zezwolenia. Dopiero w wypadku, gdy strona, której udzielono tego rodzaju zezwolenia je zrealizuje, można mówić o aktualizacji uprawnienia, czyli o konkretyzacji dodatkowych, określonych w treści zezwolenia obowiązków, wynikających z przepisów prawa. 9. Organ ponownie rozstrzygnie wniosek skarżącej i będzie przy tym miał na uwadze przedstawioną wyżej interpretację. 10. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uznać, że doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa, w związku z art. 105 Kpa, jak również 83 ustawy o ochronie przyrody (poprzez niewłaściwą interpretację), co spowodowało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł, orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 P.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).