IV SA/Wa 1772/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. Przedmiot skargi stanowi decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z 24 września 2021 r. nr DI-420/151/2020/po, którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. nr [...], wymierzającą firmie "[...]" [...] Sp. J. z siedzibą przy ul. [...] w [...] (REGON: [...]), administracyjną karę pieniężną w wysokości 4 000,00 zł za niezapewnienie, wbrew art. 5 rozporządzenia (UE) nr 517/2014 zainstalowania systemu wykrywania wycieków dla stacjonarnych urządzeń chłodniczych: urządzenia ZS/KAB/001 (model: AZ-BK-4x4GE-30YR4E, numer seryjny: 221201458). urządzenia ZS/KAB/002 (model: AZ-BK-4x4GE-30YR4E, numer seryjny: 221201459), urządzenia ZS/KAB/003 (model: AZ- BK-4x4GE-30YR4E, numer seryjny: 221301478), urządzenia ZS/KAB/012 (model: AZ-BK- 2xHNS7471-75, numer seryjny: 213101374), co zostało stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...].05- [...].06.2019 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco. [...] WIOŚ, działając na podstawie art. 48 pkt 9 i art. 51 ust. 1 ustawy z 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz.U. 2019 r., poz. 2158); art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.); art. 104 k.p.a., decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], wymierzył firmie "[...]" [...] Sp. J. z siedzibą przy ul. [...] w [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 4 000,00 zł za niezapewnienie, wbrew art. 5 rozporządzenia (DE) nr 517/2014 zainstalowania systemu wykrywania wycieków dla stacjonarnych urządzeń chłodniczych . Skarżący odwołał się, wnosząc o odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że system wykrywania wycieków zainstalowano jeszcze w trakcie trwania kontroli [...] WIOŚ. tj. w dniu [...] czerwca 2020 r., co w ocenie Strony stanowi przesłankę do odstąpienia od nałożenia kary, zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Strona wskazała, że eksploatowane przez nią urządzenia chłodnicze są pod stałą kontrolą wyspecjalizowanej firmy [...], a z uwagi na brak zainstalowanego systemu wykrywania wycieków, urządzenia były serwisowane 4 razy w roku. Strona podkreśliła również, że podczas kontroli serwisowych nie stwierdzono żadnych wycieków czy nieszczelności. GIOŚ decyzją z 24 września 2021 r. nr DI-420/151/2020/po utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności na podstawie protokołu kontroli nr [...], GIOŚ ustalił, że skarżący eksploatuje trzynaście stacjonarnych urządzeń chłodniczych, zawierających czynnik chłodniczy – fluorowany gaz cieplarniany, którego stosowanie regulują przepisy unijne i krajowe, tj. rozporządzeniem (UE) nr 517/2014 oraz ustawa o SZWO i F-gazach. Kontrola wykazała, że dla czterech z trzynastu urządzeń chłodniczych zachodził obowiązek wyposażenia ich w systemy wykrywania wycieków, natomiast systemy te nie zostały zainstalowane, co oznacza, że Spółka nie zrealizowała ciążących na niej obowiązków wynikających z przepisów. Powołano, że Skarżąca nie zakwestionowała tej okoliczności, gdyż nie skorzystała z prawa wniesienia do protokołu kontroli umotywowanych zastrzeżeń i uwag przed jego podpisaniem lub odmówienia podpisania protokołu, tj. protokół został podpisany bez zastrzeżeń. GIOŚ wskazał, że Skarżąca nie przedłożyła żadnych dodatkowych wyjaśnień, wskazujących na to, że do naruszenia doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, którym nie mogła zapobiec. W stanie sprawy nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 6 ustawy o SZWO i F-gazach. GIOŚ podkreślił, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wzięto pod uwagę rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska oraz dotychczasową działalność Spółki, w zakresie objętym przepisami ustawy, uwzględniono, że naruszenie zostało stwierdzone po raz pierwszy, a w wyniku jego powstania nie potwierdzono powstania jakichkolwiek szkód w środowisku – nie doszło do niekontrolowanej emisji szkodliwych dla atmosfery fluorowanych gazów cieplarnianych. GIOŚ nie przychylił się do wniosku o odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. GIOŚ wyjaśnił, że art. 47-51 ustawy o SZWO i F-gazach stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii instalacji systemów wykrywania wycieków na urządzeniach chłodniczych jeszcze w trakcie trwania kontroli [...] WIOŚ, to organ odwoławczy wskazał, że z protokołu kontroli (str. 8) wynika, że do dnia zakończenia kontroli przedmiotowe urządzenia nie zostały wyposażone w systemy wykrywania wycieków, a sam protokół został podpisany przez Stronę bez zastrzeżeń. Niezależnie od powyższego organ wskazał również, że nawet wyposażenie urządzeń chłodniczych w niezbędne systemy wykrywania wycieków w trakcie kontroli nie zmieniłoby faktu, że doszło do naruszenia przepisów, o których mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 517/2014. co obligowało [...] WIOŚ do wydania przedmiotowej decyzji. Spółka "[...]" [...] Sp. j., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę, podnosząc zarzut naruszenia: a) art. 189a § 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, pomimo niejasnej regulacji w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sprawie; b) art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie pomimo zaistnienia ku temu pozytywnych przesłanek w postaci znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa przez skarżącego; c) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; d) art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i wydania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy wniesiono o decyzji organu I i II instancji w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych. Zgodnie z art. 48 pkt 9 tej ustawy, administracyjną karę pieniężną w wysokości od 4 000 zł do 15 000 zł wymierza się za niezapewnienie, wbrew art. 5 rozporządzenia (UE) nr 517/2014, zainstalowania systemów wykrywania wycieków, z wyłączeniem stacjonarnych systemów ochrony przeciwpożarowej. Stosownie zaś z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 517/2014 operatorzy urządzeń wy mienionych w art. 4 ust. 2 lit. a) d) które zawierają fluorowane gazy cieplarniane w ilości 500 ton ekwiwalentu CO2 lub większej mają obowiązek zainstalowania takiego systemu, który alarmuje operatora lub firmę serwisową o każdym wycieku. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny co do stwierdzonego naruszenia, czemu dały wyraz w treści kontrolowanych decyzji. Nieadekwatne do stanu sprawy pozostają więc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z zreferowanego na wstępie stanu faktycznego wynika natomiast, że skarżąca nie neguje, że do naruszenia doszło. Organy miały zatem obowiązek zastosować wobec skarżącej wynikającą z art. 48 pkt 9 ustawy o SZWO i F-gazach karę pieniężną w kwocie 4 000,00 zł. Co istotne, karę wymierzono w najniższej wysokości, ze względu na uwzględnienie faktu, że było to tego rodzaju pierwsze naruszenie obowiązków przez skarżącą i nie doszło do niekontrolowanego wycieku. Istota sporu sprawdza się jednak do przesądzenia, czy organ odwoławczy zasadnie przyjął, że art. 189f § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie. Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Lektura ustawy o SZWO i F-gazach wskazuje, że ustawodawca postanowił o wyłączeniu zastosowania przepisów k.p.a. w zakresie wskazanym w art. 51 ust. 6. Przepisy działu IVa k.p.a. powinny zatem znaleźć zastosowanie w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji dotyczących kwestii wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. Wskazać należy, że celem tego przepisu jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię (np. wskazują przesłanki wymiaru kary), to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował w przepisach odrębnych kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Analiza przepisów działu IVa k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyodrębnił więc trzy kategorie spraw administracyjnych dotyczące administracyjnych kar pieniężnych – postępowanie w sprawie nałożenia kary, sprawie wymierzenia kary oraz w sprawie udzielenia ulgi w jej wykonywaniu. W doktrynie zauważa się, że problematyczne jest rozróżnienie sprawy dotyczącej nałożenia i sprawy dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu projektu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., wskazano, że "przez nałożenie kary administracyjnej rozumie się fakt ukarania strony. Pojęcie to odnosi się do kar administracyjnych określonych w sposób sztywny lub widełkowy ("od" "do"). Natomiast wymierzenie kary oznacza określenie wysokości nakładanej kary w granicach przewidzianych w przepisie prawa" (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183). Inny słowy, gdy ustawodawca pozostawia organowi pewien margines swobody w zakresie ustalenia jej wysokości, kara pieniężna ma charakter względnie oznaczony, zaś do istoty administracyjnych kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych przynależy zdeterminowanie ich wysokości wprost w akcie prawnym. Z reguły kolizyjnej, o której mowa w art. 189a k.p.a., wynika, że jeżeli przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2, przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się wprost w oznaczonym zakresie. Przepisy zaś ustawy o SZWO i F-gazach przewidują odstępstwo od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jedynie w przypadku określonym w art. 51 ust. 6 tej ustawy. Zauważyć należy, że brak jest w przepisach prawa definicji ustawowej pojęcia "wymierzenia" i "nałożenia" kary pieniężnej. Przepisy ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych, wprowadzające instytucję "odstąpienia od wymierzenia kary" przewidzianą w art. 51 ust. 6, weszły w życie przed zmianą przepisów k.p.a. z dnia 1 czerwca 2017 r. i wprowadzeniem art. 189f k.p.a. przewidującego możliwość odstąpienia od nałożenia, a nie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta, przy uwzględnieniu zasad racjonalności prawodawcy oraz legalizmu, daje podstawy do wyrażenia poglądu co do braku możliwości stosowania normy z art. 189f § 1 k.p.a. na tle spraw związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych w trybie przepisów ustawy o SZWO i F-gazach. Stwierdzić należy, że instytucja odstąpienia, niezależnie od użytego pojęcia "wymierzenia administracyjnej kary" została uregulowana w przepisach odrębnych tj. w art. 51 ust. 6 ustawy o SZWO i F-gazach, a tym samym w sprawie nie mogą mieć zastosowanie przepisy art. 189f k.p.a. Przyjęcie stanowiska skarżącej prowadziłoby do modyfikacji przepisów odrębnych ( tu: ustawy o SZWO i F-gazach) regulacjami działu IVa k.p.a. Natomiast GIOŚ zasadnie przyjął, że w sprawie nie zaszły przesłanki z art. 51 ust. 6 cyt. ustawy, zgodnie z którym jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że do naruszenia doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, którym podmiot popełniający naruszenie nie mógł zapobiec, organ odstępuje od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i umarza postępowanie. Skarżąca nie odwołała się do takich okoliczności zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Nie stanowi takich okoliczności fakt montażu i uruchomienia dekodera wycieku czynnika chłodniczego i złożone protokoły szczelności. Powoływane dokumenty potwierdzają jedynie wykonanie czynności przeglądów szczelności oraz fakt późniejszego montażu systemu wykrywania wycieku i nie mają wpływu na fakt zaistnienia naruszenia polegającego na niezapewnieniu, wbrew art. 5 rozporządzenia (DE) nr 517/2014, zainstalowania systemu wykrywania wycieków dla stacjonarnych urządzeń chłodniczych . Z akt sprawy wynika (str. 8 protokołu kontroli), że do dnia zakończenia kontroli przedmiotowe urządzenia nie zostały wyposażone w systemy wykrywania wycieków, a sam protokół został podpisany przez Stronę bez zastrzeżeń. Natomiast niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet wyposażenie urządzeń chłodniczych w niezbędne systemy wykrywania wycieków w trakcie kontroli nie zmieniłoby faktu, że doszło do naruszenia przepisów, o których mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 517/2014, co obligowało [...] WIOŚ do wydania przedmiotowej decyzji i nie było możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.